O Centro de Estudos Constitucionais do Supremo Tribunal Federal (CESTF) abriu, nesta quinta-feira (29 de outubro), uma nova etapa de consulta pública sobre o contencioso judicial da reforma tributária do consumo. O Edital 05/2026, em sua segunda fase, apresenta propostas preliminares elaboradas por um grupo de especialistas para definir como serão solucionadas judicialmente as controvérsias envolvendo o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), instituídos pela Emenda Constitucional 132/2023. A principal proposta prevê a criação de uma competência jurisdicional compartilhada, permitindo que discussões relacionadas aos dois tributos, quando decorrentes da mesma operação econômica, sejam resolvidas em um único processo judicial.

Pelo modelo apresentado, o contribuinte poderá escolher entre a Justiça Estadual e a Justiça Federal para ajuizar uma única ação envolvendo IBS e CBS, desde que exista conexão substancial entre as questões discutidas. A competência será definida no momento do ajuizamento, no foro do domicílio do contribuinte. Atualmente, a divisão de competências prevê que as controvérsias relativas ao IBS sejam examinadas pela Justiça Estadual, enquanto as referentes à CBS sejam submetidas à Justiça Federal. Segundo o grupo de trabalho, essa separação poderá gerar processos distintos sobre os mesmos fatos, aumentar os custos judiciais e produzir decisões conflitantes. A proposta exige alterações no artigo 109 da Constituição Federal e ajustes na legislação processual, mas dispensa a criação de novas estruturas judiciárias.

Nas execuções fiscais propostas pela Fazenda Pública, a definição da competência seguirá o critério da precedência. O primeiro processo de cobrança judicial, seja de IBS ou de CBS, determinará qual ramo da Justiça ficará responsável pelas demais cobranças relacionadas à mesma operação econômica. Assim, caso a execução de IBS seja ajuizada inicialmente na Justiça Estadual, uma posterior execução de CBS sobre os mesmos fatos deverá tramitar nesse ramo do Judiciário. A regra também alcançará os embargos à execução e outras ações conexas. Entretanto, se o contribuinte já tiver apresentado anteriormente uma ação conjunta envolvendo os dois tributos, prevalecerá a competência estabelecida naquele processo.

Outro ponto central envolve a representação judicial dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios nas controvérsias sobre o IBS. O grupo propõe que o Comitê Gestor do imposto atue como substituto processual dos entes federativos, coordenando sua representação em juízo. A atuação judicial continuará sendo exercida pelas Procuradorias estaduais, distrital e municipais, sem a criação de uma Procuradoria própria do Comitê Gestor. Conforme o documento, essa estrutura permitirá concentrar em um único processo discussões que envolvam diversos entes federativos. Uma empresa com operações em 100 municípios de dez Estados, por exemplo, poderá discutir uma questão jurídica comum em uma única ação, cujos efeitos alcançarão os entes abrangidos pela controvérsia, respeitados os limites da decisão judicial.

A restituição de valores recolhidos indevidamente também integra as propostas. No caso do IBS, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios continuarão juridicamente responsáveis pelos valores devidos, mas a devolução será operacionalizada pelo Comitê Gestor. O órgão deverá realizar os ajustes financeiros necessários, descontando os valores restituídos das parcelas de arrecadação destinadas aos respectivos entes federativos. A compensação tributária será a modalidade preferencial de devolução, enquanto o ressarcimento em dinheiro será utilizado quando a compensação não for possível ou cabível. O modelo também contempla o pagamento de honorários advocatícios de sucumbência e prevê a utilização residual de precatórios e requisições de pequeno valor, observadas as regras constitucionais.

O documento apresenta ainda uma proposta relacionada ao acesso dos contribuintes ao Judiciário. O grupo questiona o artigo 38, inciso II, da Lei Complementar 214/2025, que condiciona a restituição de pagamentos indevidos de IBS e CBS à observância do artigo 166 do Código Tributário Nacional. Esse dispositivo exige, em determinadas situações, a comprovação de que o contribuinte suportou o encargo financeiro do tributo ou recebeu autorização de quem o suportou. Para os especialistas, a exigência poderá representar um obstáculo ao acesso à Justiça, em possível conflito com o artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal. Por isso, o grupo propõe que a legislação estabeleça expressamente a inaplicabilidade do artigo 166 do CTN ao IBS e à CBS. O edital também sugere afastar, ao menos inicialmente, a competência dos Juizados Especiais estaduais e federais para julgar controvérsias envolvendo esses tributos.

Entre as questões complementares, o grupo defende o desenvolvimento de mecanismos extrajudiciais de solução de conflitos tributários, como mediação, conciliação e arbitragem, considerando as alterações introduzidas pela Lei Complementar 236/2026. O documento também admite a possibilidade futura de criação de uma turma julgadora mista, composta por seis desembargadores estaduais e seis federais, para uniformizar entendimentos sobre IBS e CBS em determinadas questões exclusivamente jurídicas. Essa alternativa poderá ser examinada caso a competência compartilhada apresente dificuldades na formação de precedentes uniformes. O grupo ressalta, entretanto, que a medida não integra o núcleo principal da proposta e dependerá de avaliação posterior.

As conclusões divulgadas não representam uma decisão do Supremo Tribunal Federal nem uma posição institucional definitiva do CESTF. Trata-se de propostas preliminares submetidas ao debate público, que poderão subsidiar futuras alterações constitucionais e legislativas. O grupo de trabalho chegou às conclusões por consenso em reunião realizada em 22 de setembro de 2026, após examinar contribuições apresentadas por 40 instituições na primeira fase da consulta. Nesta segunda etapa, instituições públicas, privadas e da sociedade civil poderão encaminhar críticas e sugestões até as 23h59 de 16 de novembro de 2026. As manifestações deverão ter até quatro mil caracteres ou ser apresentadas em arquivo PDF de até cinco páginas, conforme as condições do edital. Não serão aceitas contribuições individuais.

A iniciativa está formalizada no Edital 05/2026, Fase 2, do Centro de Estudos Constitucionais do STF, publicado em 29 de outubro de 2026. O grupo de trabalho foi instituído pela Portaria CESTF 005, de 11 de junho de 2026, sob coordenação de Fernando Facury Scaff. As propostas têm como referências principais a Emenda Constitucional 132/2023, a Lei Complementar 214/2025, a Lei Complementar 227/2026 e dispositivos da Constituição Federal e do Código Tributário Nacional. A eventual elaboração de anteprojetos normativos dependerá da consolidação das discussões e do referendo da Presidência do STF.