Por Beatriz Olivon — De Brasília

O Conselho Nacional da Advocacia Pública Fiscal (Conap) aprovou 21 enunciados para orientar as procuradorias estaduais e municipais. Eles não têm efeito vinculante, mas um dos textos resume o que tem sido a interpretação da União, Estados e municípios sobre uma tese que já chegou ao Judiciário: valores pagos a título de Imposto e da Contribuição sobre Bens e Serviços (IBS e CBS) integram a base de cálculo do ICMS e do ISS enquanto os tributos existirem.

De acordo com o Conap, os enunciados não obrigam as procuradorias integrantes do Conselho a segui-los, nem substituem a autonomia jurídica e institucional de cada ente. A primeira reunião do grupo de procuradores de Estados, municípios e da União ocorreu no fim de setembro, no Rio de Janeiro. Além de buscar convergências, o encontro teve como objetivo compartilhar boas práticas que possam ser assimiladas, com as necessárias adaptações, às diferentes realidades locais.

Também foi aprovado enunciado prevendo que a restituição de valores indevidamente recolhidos a título de IBS deve observar a repartição constitucional e legal do produto da arrecadação, assegurada a participação dos entes federativos economicamente afetados pelos efeitos da restituição.

O Conap ainda fixou que o Comitê Gestor do IBS não pode atuar como substituto processual dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios nas ações relativas ao IBS e que cada ente será representado em juízo por sua respectiva procuradoria, ressalvadas as hipóteses de delegação ou de compartilhamento de competências, segundo Daniel Bucar, procurador-geral do Rio de Janeiro e segundo vice-presidente do Conap. “Queremos trazer segurança jurídica”, afirmou.

Os enunciados teriam o objetivo de padronizar a atuação das procuradorias no novo sistema tributário brasileiro. As deliberações foram debatidas e aprovadas por votação on-line no plenário do evento. Segundo Adriana Rocha, assessora especial da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e secretária-geral do Conap, o grupo surgiu em 2025, da necessidade de criar uma integração entre a advocacia pública que representa os interesses dos Estados, municípios e União para, no ambiente da reforma tributária, trazer segurança jurídica para quem quer investir no país.

A ideia, afirma Adriana, é que o grupo seja um “hub” de conhecimento, trazendo informações das ações que estão sendo ajuizadas, quais teses, contra quem. Na perspectiva de criar um radar do contencioso há a tentativa de monitorar as ações e como tratar em conjunto. “Cada procuradoria tem sua autonomia, mas a ideia é tentar monitorar e ir trabalhando em conjunto com os órgãos”, diz.

Os procuradores destacam, entre os enunciados, o que reafirma o texto da reforma (Emenda Constitucional nº 132, de 2023) prevendo que a avaliação para regimes diferenciados deve considerar o impacto na promoção da igualdade entre homens e mulheres. O texto adiciona o critério étnico-racial, analisando a tributação, antes e após a reforma tributária, para comparar o real impacto da carga tributária incidente sobre produtos de uso exclusivamente feminino, incluindo os itens atrelados às atividades de cuidado.

Em outro enunciado sobre reforma tributária, as procuradorias fixam que é constitucional a incidência do IBS/CBS nas operações onerosas com bens, incluindo as decorrentes de compra e venda, troca, permuta, dação em pagamento e demais espécies de alienação, assim como doação com contraprestação em benefício do doador, sem prejuízo da cobrança dos impostos sobre o patrimônio (ITBI e ITCMD).

Mas nem todas as orientações tratam de reforma tributária. Em uma delas, por exemplo, as procuradorias expressam que a alteração da Lei Complementar nº 227, de 2026, superou entendimento do Superior Tribunal de Justiça (STJ) sobre cobrança de ITBI (Tema 1113), na parte em que gerava uma presunção relativa favorável ao contribuinte e vedava a prévia estimativa do valor venal, sendo lícito ao município apurar a base de cálculo do ITBI por critérios técnicos divulgados, assegurada ao contribuinte a contestação mediante avaliação contraditória em procedimento específico.

Em outro, apontam que a arbitragem especial tributária deve ser implementada como método de solução adequado de conflitos tributários também em favor da Fazenda Pública. Nesse caso, a ideia, segundo Bucar, é incentivar procuradorias estaduais e municipais a pensarem nessa forma de solução de disputas, como é aventado pela esfera federal.