A ausência de previsão constitucional e de autorização expressa em lei impede a inclusão do Imposto sobre Bens e Serviços (IBS) e da Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS) na base de cálculo do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) durante o período de transição da reforma tributária.

Com base nesse entendimento, a juíza Sandra Cristina Candeira de Lira, da 6ª Vara da Fazenda Pública de Brasília, concedeu liminar para impedir que o Fisco do Distrito Federal exija a inclusão do IBS e da CBS na base de cálculo do ICMS de uma empresa do setor de alimentação.

A empresa ajuizou ação questionando a exigência de inclusão dos dois novos tributos no conceito de “valor da operação” para fins de incidência do imposto estadual a partir de janeiro de 2027.

A autora apontou que a Lei Complementar 27/2026, que alterou a Lei Kandir (Lei Complementar 87/1996), determinou expressamente que apenas o Imposto Seletivo, conhecido como “imposto do pecado”, deveria ser incluído na base do ICMS. A legislação não traz nenhuma previsão expressa nesse sentido para o IBS e a CBS.

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Conforme alegou a empresa, a ampliação da base tributável por ato interpretativo da autoridade fiscal viola o princípio da estrita legalidade e o artigo 97 do Código Tributário Nacional (CTN). A contribuinte frisou ainda que os novos tributos são calculados por fora, destacados nas notas fiscais e recolhidos aos entes públicos por segregação financeira imediata (split payment), não integrando receita própria do vendedor.

Reserva de lei complementar
Ao analisar o pedido de liminar, a magistrada explicou que a Constituição reserva à lei complementar nacional a definição de normas gerais sobre a base de cálculo dos impostos (artigo 146, inciso III, alínea “a”, da Carta Magna). A juíza ressaltou que a Lei Distrital 1.254/1996, que disciplina o ICMS no Distrito Federal, remete diretamente às balizas da Lei Kandir e não contém autorização para incluir os novos tributos.

A julgadora destacou que a majoração da base tributária não pode decorrer de mera interpretação administrativa ampliativa do Fisco.

“Como a Constituição reserva à lei complementar a definição de normas gerais sobre base de cálculo dos impostos, e os arts. 150, I, da Constituição e 97, IV e § 1º, do Código Tributário Nacional submetem à legalidade a majoração da base tributável, a inclusão postulada pelo Fisco demanda fundamento normativo suficientemente determinado, não podendo resultar apenas de interpretação administrativa ampliativa”, observou.

A magistrada considerou que a opção do legislador na Lei Complementar 227/2026 foi inequívoca ao prever a incidência do imposto estadual apenas sobre o Imposto Seletivo, sendo vedado estender essa regra ao IBS e à CBS sem texto legal expresso.

Diferenciação constitucional
A julgadora lembrou que a Constituição previu expressamente que o Imposto Seletivo compõe as bases do ICMS, do ISS, do IBS e da CBS, nos termos do artigo 153, parágrafo sexto, incisos III e IV. Ou seja, não se pode cogitar a mesma condição a outros tributos que não tenham sido expressamente mencionados.

“A norma demonstra que o cálculo por fora não impede, por si só, que um tributo componha a base de outro. Ao mesmo tempo, revela que, ao pretender essa inclusão durante a transição, o constituinte a enunciou expressamente. Se “valor da operação” compreendesse necessariamente todo tributo cobrado com o preço, a referência constitucional à inclusão do Imposto Seletivo na base do ICMS seria, em princípio, dispensável”, avaliou a magistrada.

A juíza explicou ainda que a sistemática do IBS e da CBS os diferencia das contribuições ao PIS e à Cofins, examinadas pelo Superior Tribunal de Justiça no Tema 1.223 dos recursos repetitivos. Enquanto as antigas contribuições incidiam sobre o faturamento do vendedor e integravam seu custo econômico, os novos tributos foram estruturados por fora e contam com mecanismos próprios de pagamento segregado.

“A disciplina própria do IBS e da CBS fornece elementos para distingui-los do PIS e da Cofins examinados no Tema 1.223 do STJ. Estas contribuições incidiam sobre a receita do vendedor e tinham seu ônus econômico incorporado ao preço. Os novos tributos, por sua vez, foram estruturados com cálculo por fora, destaque no documento fiscal, exclusões recíprocas e mecanismos de segregação no pagamento. Tais características não conduzem automaticamente à exclusão, como demonstra o tratamento constitucional do IPI e do Imposto Seletivo, mas conferem plausibilidade à alegação de que IBS e CBS não constituem custo próprio ou remuneração do fornecedor”, ressaltou.

A magistrada citou também a premissa firmada pelo Supremo Tribunal Federal no Tema 69 da repercussão geral, lembrando que o mero trânsito contábil de valores destinados ao Estado não confere a esses montantes a natureza de riqueza própria do contribuinte.

Prevenção de litígios
Quanto ao risco da demora, a julgadora assinalou que a indefinição jurídica sobre o regime aplicável a partir de 1º de janeiro de 2027 impõe custos relevantes de readequação de sistemas fiscais e altera a formação de preços da empresa, além de expô-la a sanções administrativas.

“Atenta ao perigo de ineficácia que decorre da proximidade da exigência anunciada para 1º de janeiro de 2027 e da necessidade de adaptação prévia dos sistemas fiscais, contábeis e de faturamento da empresa, ressalta-se que a definição tardia do regime aplicável pode impor custos operacionais relevantes, alterar a formação de preços e expor a contribuinte a autuações, multas e restrições à regularidade fiscal”, concluiu.

Com essa fundamentação, a juíza concedeu a liminar para ordenar que as autoridades coatoras não exijam a inclusão do IBS e da CBS na base do ICMS/DF durante o período de coexistência dos tributos, suspendendo a exigibilidade da parcela controversa (artigo 151, inciso IV, do CTN) e vedando a prática de atos de cobrança, inscrição em dívida ativa, execução fiscal ou restrições à regularidade fiscal à empresa.

Os contribuintes foram representados no processo pelo escritório Valença & Associados Advocacia e Consultoria S/S.

Mandado de Segurança Cível 0713203-54.2026.8.07.0018