ICMS Combustível: guerra fiscal e a origem do problema do ICMS no Brasil

Diana Bittencourt; Leandro Razera

Na atualidade, encontra-se em pauta o estabelecimento de um teto para o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Combustíveis (ICMS) sobre combustíveis a fim de mitigar os efeitos drásticos no bolso do sujeito passivo tributário (contribuinte/responsável tributário).

No entanto, estabelecer um teto do ICMS sobre combustíveis não garante que o preço do combustível vá cair nas bombas dos postos de gasolina, tendo em vista que essa redução pode ser mitigada pelas próprias empresas que atuam no setor, que podem aumentar seus lucros.

Portanto, entender a gênese da questão do problema do ICMS no Brasil, que é a Guerra Fiscal, torna-se fundamental para compreender que reformas fatiadas para suprir emergências, tal como a alta do preço de combustíveis, não é suficiente para garantir entre os entes federativos um desenvolvimento econômico sustentável e, muito menos, para reduzir o impacto no bolso daqueles que suportam o ônus econômico oriundo dessa questão sobre o ICMS.

No que concerne ao ICMS, o ponto fulcral dessa problemática está arraigada ao fato de que, nas operações internas, há uma competição predatória entre os Estados para que se consagrem na posição de Estado de Origem a fim de que logrem êxito na consecução de uma maior arrecadação tributária a título de ICMS.

Nesses termos, cumpre evidenciar as formas pelas quais se pode reduzir os malefícios dessa competição mediante a realização de uma reforma tributária, que garanta um gasto público eficiente.

Inicialmente, de uma forma mais branda, atesta-se que incidiria de forma positiva no que tange ao estabelecimento de uma alíquota maior no destino e menor na origem, implicando a redução dos malefícios provocados pela Guerra Fiscal.

Em razão disso, nota-se que a existência de alíquotas interestaduais mais altas na origem faz com que os Estados que produzam menos e, consequentemente, importam mais, não arrecadem um valor expressivo de ICMS interestadual.
Dessa forma, essa medida, ao estabelecer alíquotas mais altas para o destino e mais baixas para a origem, também traria maior igualdade, pois, sendo o ICMS um imposto indireto, repassado para o consumidor, ele é suportado em grande parte pelas pessoas pertencentes às classes mais baixas da sociedade.

Tal medida, na verdade, iria em contraposição à realidade de os Estados ricos da federação beneficiarem-se com a guerra fiscal em detrimento dos Estados mais pobres, que não conseguem entrar nessa disputa em igualdade de condições, motivo pelo qual acabam diminuindo ainda mais sua arrecadação.

Como se pode ver, as vantagens que os benefícios fiscais trariam em um cenário em que a competição é saudável acabam não ocorrendo no Brasil, tendo em vista que a competição entre os Estados foge desses limites tidos como “naturais” no mercado.
Quanto a esses efeitos nefastos, podemos citar a ineficiência da operacionalidade de empresas que optam pela mudança de sua estrutura de business em função do benefício fiscal, assim como também se vê que a própria seletividade resta comprometida devido à baixa tributação de produtos que, na verdade, deveriam ser tributados de forma mais elevada.

Ademais, atesta-se que há também outros efeitos negativos, tais como: erosão da base tributária estadual; deterioração das relações federativas; incapacidade do ente público no financiamento da maximização do bem-estar da população; e distorções concorrenciais e insegurança jurídica.

Portanto, se essa medida, apesar de um pouco mais branda, fosse efetivada, haveria uma grande diminuição da guerra fiscal, proporcionando o desenvolvimento nacional igualitário, principalmente para os Estados mais pobres, além de ter um impacto positivo na redução do preço do combustível na bomba no posto de gasolina.

Diante do exposto, é plausível ratificar que a adoção de um IVA nacional se mostra como uma forma de se resolver definitivamente a guerra fiscal, embora se mostre como uma reforma um pouco mais drástica e que depende de uma colaboração de todos os Estados-membros do pacto federativo brasileiro.

Em que pese mostrar-se como a medida mais eficiente para dirimir esse conflito de interesse entre os Estados, nota-se que esse IVA nacional sobre o consumo jamais pode ocasionar uma oneração tributária exacerbada para o sujeito passivo da relação jurídica tributária, sob pena de se comprometer o próprio escopo desse projeto que visa a promover uma maior equidade fiscal entre os entes federativos.

Por conta disso, torna-se imprescindível aliar a essa ideia um projeto de gasto eficiente. Sabe-se que o Brasil, em nível internacional, é considerado um dos países que mais arrecadam e, devido à ineficiência por intermédio da qual opera-se o gasto público, assim como também, em função da regressividade do seu sistema tributário, tem uma das maiores desigualdades sociais.

Combater esse problema, no entanto, demanda uma maior consciência dos entes políticos quanto à necessidade de cooperação, solidariedade e supremacia do interesse da República Federativa do Brasil em detrimento dos interesses que atendam, unicamente, a cada membro do pacto federativo brasileiro de forma isolada.

No mais, observa-se também que a implementação dessa ideia depende da dissolução de um aspecto cultural da nossa política que tem por ponto central a satisfação de interesses partidários comezinhos, pois grande parte dos representantes políticos, ao assumirem um determinado mandato, mudam a política de desenvolvimento que vinha sendo desenvolvida por seu adversário político sob a égide do argumento de que, no seu governo, será implementado.

Nesse caso, a União promoveria a criação de um Órgão Nacional de Estudo das Formas de Combate às diferenças regionais cuja atuação, no que tange à promoção de um gasto público eficiente, ocorreria com a cooperação de outros órgãos de estudo, devendo haver um grupo de especialistas em uma determinada gama de assuntos, como engenharia (infraestrutura), economia, Direito Administrativo, sociologia, psicologia, compondo um órgão independente, concentrado em cada região do país, que passaria as informações para esse Órgão Nacional de Estudo de Combate às Diferenças Regionais.

Dessa forma, o órgão de estudo da região Sul apresentaria as necessidades dos Estados do Paraná, Santa Catarina e Rio Grande do Sul. Essas informações, ao serem encaminhadas para o órgão nacional, seriam confrontadas com as fornecidas pelos órgãos das regiões Norte, Nordeste, Sudeste e Centro-oeste, quanto às demandas dos Estados que as integram, com o intuito de se estudar a forma por intermédio da qual, de forma mais efetiva, conseguir-se-ia promover um desenvolvimento equânime entre esses Estados.

Por conseguinte, infere-se que esse gasto mais eficiente, aliado à concentração de todos os tributos sobre o consumo em um IVA Nacional cuja receita seria integralmente destinada aos Estados, apesar de a distribuição da receita estar a cargo da União, é uma forma eficiente de se dar robustez a um desenvolvimento regional igualitário, bem como teria por resultado o fim da guerra fiscal e, como consequência, reduziria o preço do combustível no ponto final da cadeia produtiva, tendo um impacto positivo na bomba.

Diana Bittencourt; Leandro Razera

Diana Bittencourt – advogada e especialista em Direito Tributário pela Fundação Getúlio Vargas (FGVLaws/SP).
Leandro Razera – advogado e ex-assessor de juiz.

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