Aduana e desafios do comércio internacional

Daniela Floriano

Inconcebível, nos dias de hoje, cogitarmos do comércio de mercadorias em uma configuração espacial restrita aos mercados domésticos. As fronteiras comerciais entre as nações foram derrubadas e os resquícios de sua existência ainda podem ser observados em uma perspectiva exclusivamente política. Desde a década de 1970, o volume de exportações decorrentes do comércio de mercadorias vem crescendo exponencialmente, tendo alcançado US$ 19 trilhões, em 2019 [1].

A integração à economia mundial já provou ser meio eficiente para que os países promovam o crescimento e desenvolvimento econômico. Enquanto as exportações proporcionam a abertura comercial dos países para o mundo, diversificando e ampliando o mercado consumidor, elevando a produção e gerando empregos e renda, o incremento das importações assegura a expansão e o intercâmbio de conhecimento e tecnologias, garantindo um ambiente de negócios competitivo e saudável, ao passo que assegura a livre oferta de bens e serviços, estrutura essencial do capitalismo. Altos níveis de exportação estimulam o ingresso de capital em um país. Elevados índices de importação, por seu turno, apontam para uma demanda doméstica saudável e uma economia em crescimento.

Neste sentido, equivocado o argumento de que apenas as exportações interessam à projeção econômica de um país, enquanto as importações são usualmente taxadas como prejudiciais à indústria nacional [2]. Se bem operacionalizadas, as importações atuam como incentivos para o desenvolvimento e aprimoramento da indústria local. De outra sorte, a importação de bens que não são produzidos no país ou que podem ser produzidos em condições menos onerosa em outros lugares, permite que os países concentrem suas habilidades em nichos específicos de atuação e que lhes agreguem mais valor. A título de ilustração, em 2020, os EUA foram o principal importador de mercadorias do mundo [3]. Justamente por essa razão, puderam concentrar seus esforços em outros domínios e lideraram as exportações de serviços financeiros e tecnologias de ponta, comércios com maior valor agregado.

É, na verdade, a manutenção deste círculo virtuoso — exportações e importações — que assegura a estabilidade da economia de um país, na medida em que determinante para a fixação de taxas de câmbio, juros e inflação, índices diretamente impactados pelo equilibro da balança comercial.

Neste cenário, é ainda possível apontarmos para a evolução da tradicional ideia de comércio internacional, por meio da qual uma empresa oferece ao mercado um produto final integralmente produzido em suas dependências. Esse modelo convencional, conforme dados divulgados pela OCDE [4], já há muito restou superado. Atualmente, apenas 30% do volume total das operações envolvendo o comércio internacional de bens guarda relação com o produto acabado. Os 70% restantes referem-se, a bem da verdade, a insumos, partes e peças intermediários, segmentados no que se convencionou a chamar de cadeias globais de valor [5]. O exemplo do iPhone é emblemático para ilustrarmos: ao passo que — equivocadamente — atribui-se à China a quase totalidade da produção do equipamento, apenas 4% do valor agregado deste produto efetivamente pertence ao referido país, que recebe, regra geral, as baterias da Coreia do Sul, as câmeras do Japão, os vidros dos EUA, os chips de áudio e bússolas do Reino Unido e por assim vai.

Foi justamente o compartilhamento da produção que assegurou a inserção dos países em desenvolvimento no comércio global de mercadorias e serviços e garantiu a expansão internacional dos mercados ao oferecer a estas economias perspectiva de alcançarem novos consumidores.

O progresso de tal integração, entretanto, não pôde ser observado de maneira uniforme, em especial no que concerne a inserção dos países em desenvolvimento. Enquanto os países asiáticos, desde o princípio, optaram por participarem do comércio global, atraindo investimentos estrangeiros diretos na medida em que implementavam efetivas ações de liberalização do comércio e procediam às reformas orientadas pelo mercado, países da América Latina, África e Oriente Médio insistiram, por um longo período, em manterem barreiras — tarifárias e não tarifárias — ao comércio transfronteiriço. Cite-se como exemplo o Brasil, que apenas em 1990, inseriu em sua agenda política e iniciou ações estruturadas voltadas ao incentivo, adequação e estímulo das relações de comércio internacional, ações em andamento desde 1945, quando do final da 2º Guerra Mundial.

Dentre as diversas razões que justificam ações “não uniformes” implementadas por diferentes países no processo de inserção no comércio internacional de mercadorias, aponta-se para os desafios intrínsecos a este tipo específico de relação. De fato, a despeito de a expansão desta modalidade de comércio oferecer uma incomensurável gama de oportunidades, em especial para os países em desenvolvimento, as dificuldades enfrentadas vão desde obstáculos linguísticos e culturais chegando às nuances de políticas governamentais. Fala-se aqui não apenas em incidências tributárias. De fato, na medida em que mercadorias cruzam fronteiras, uma série desafios precisam ser igualmente transpostos.

De acordo o Fundo Monetário Internacional [6], o crescimento das relações de comércio internacional concretiza-se em uma progressão uniforme de 6% ao ano e encontra fundamento em dois grandes pilares de sustentação: o desenvolvimento tecnológico das economias, e os esforços especificamente orientados dos países buscando reduzirem as barreiras comerciais, em especial barreiras não-tarifárias.

A facilitação do comércio — ilustrada por procedimentos transparentes, previsíveis e diretos, que agilizam o movimento de mercadorias através das fronteiras — ganha corpo e destaque em todo este processo.

As aduanas, neste cenário, são apontadas como protagonistas, implementando ações de fortalecimento e segurança em todo o processo de ingresso e saída de bens do território nacional, ao mesmo tempo que contribuem para o crescimento socioeconômico por meio da arrecadação de receitas e facilitação do comércio. Nesta conjectura, seus principais desafios podem ser identificados como sendo: (1) a eficiência e excelência operacional, diretamente relacionados a investimentos em tecnologia para processamento das transações de forma automática; (2) a edição e a implementação de medidas efetivas voltadas para a desburocratização dos processo e para o barateamento dos custos, agilizando as operações e tornando-as mais atraente, além (3) da manutenção da segurança e conformidade dos processos, por meio da implementação de procedimentos adequados de gerenciamento de riscos internacionais, os quais tendem a permitir que o controle destas relações concentre-se nos casos que realmente possam vir a prejudicar o comércio internacional.

Trata-se de desafios que exigem, antes de tudo, prestígio e respeito à instituição. Direcionamento de recursos adequados, funcionários em número suficiente e qualificados são exemplos de ações necessárias por parte do Estado brasileiro caso seja de seu interesse manter o país regularmente inserido e competitivo no comércio global.

Em um mundo globalizado, antes de tudo, é preciso ser “leve” e estar “preparado” para a salutar integração. Na modernidade, em homenagem à primazia que se deve dar ao interesse público (nacional) que pauta toda a Administração, às Aduanas cabem zelar, antes de tudo, pelo desenvolvimento nacional e pelo melhor atendimento possível das necessidades do país. Nesse compasso, o desafio está em abrir as trancas e saber como guardar os portões não apenas como sentinela, mas também como agente indutor do desenvolvimento nacional.

[1] Volume reduzido em 2020 (último índice divulgado) para o patamar de US$ 17,5 trilhões em razão da crise pandêmica. Informação disponível em https://bit.ly/3sXsajw. Acesso em 24/5/2022.

[2] Esta concepção encontra guarida na própria história do Brasil e sua relação com o comércio internacional. Isso porque, até a década de 1990, a política protecionista da indústria nacional tinha como um de seus pilares as restrições à entrada de bens e serviços provenientes do exterior que pudessem “competir” ou “ameaçar” a produção nacional.

[3] Disponível em: https://bit.ly/3LMMpqE. Acesso em 24/5/2022.

[4] Disponível em: https://bit.ly/3wKZBbb. Acesso em 24/5/2022.

[5] “Cadeias Globais de Valor podem ser definidas como o conjunto de atividades necessárias a produção e entrega do produto ao consumidor final. A qualificação do processo como cadeia de valor advém do fato de a produção se dar em estágios que agregam valores adicionados. Em cada estágio o produtor, a fim de realizar a sua produção, adquire seus insumos e emprega fatores de produção (capital, terra e trabalho. As remunerações desses fatores desses fatores irão compor o valor adicionado […].” Disponível em https://bit.ly/3lH1EHd. Acesso em 25/5/2022.

[6] Estudo divulgado em 2001 e disponível em https://www.imf.org/external/np/exr/ib/2001/110801.htm. Acesso em 21/5/2022.

Daniela Floriano

Sócia do escritório DFloriano Advogados, mestre em Direito Tributário pela PUC-SP, professora de Direito Aduaneiro e Tributário nos cursos de extensão e pós-graduação do Ibet, IBDT, PUC-Cogeae, EPD, Ebradi, Apet e ABDConst e pesquisadora do NEF FGV-SP e UFMG.

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