A EC 132/2023 instituiu a reforma tributária sobre o consumo, com a previsão de criação de um IVA (Imposto sobre Valor Agregado) do tipo dual, composto por IBS, de titularidade de estados e municípios, e CBS, de titularidade da União. Autorizou-se que o regime da não-cumulatividade, própria de qualquer IVA, condicione o aproveitamento de créditos decorrentes das aquisições tributadas ao recolhimento do tributo na liquidação financeira da operação (artigo 156-A, § 5º, II, da CF), o que é novidade no atual sistema.

Ao instituir efetivamente os tributos, a LC 214/2025 regrou o chamado split payment, segundo o qual os prestadores de serviços de pagamento eletrônico e as instituições operadoras de sistemas de pagamento passam a segregar e recolher o IBS e a CBS no momento da liquidação financeira da operação de compra e venda ou prestação de serviços (artigo 31).

O êxito da reforma tributária depende, em grande medida, da funcionalidade desse mecanismo. Afinal, tanto a não cumulatividade plena quanto o combate à sonegação pressupõem a segregação e o recolhimento correto, tempestivo, ininterrupto e em escala nacional dos tributos. Por isso, as instituições financeiras e de pagamento estão diretamente vinculadas ao sucesso ou ao insucesso do novo sistema.

O artigo 7º, § 3º, do CTN admite que se atribua a pessoas jurídicas de direito privado o encargo ou a função de arrecadar tributos, sem delegação de competência. Na sistemática tradicional, porém, o banco arrecadador recebia ordem de pagamento gerada pelo contribuinte, em momento posterior e apartado da operação comercial, atividade usualmente remunerada mediante contratos com a administração.

O split payment altera essa função na medida em que a instituição financeira passa a intervir no próprio fluxo da venda, vinculando a transação ao documento fiscal, consultando a plataforma pública dos tributos e destacando a parcela tributária antes que o fornecedor tenha disponibilidade sobre o preço. Não lhe cabe lançar tributo, mas lhe é atribuída etapa essencial da satisfação do crédito. Afinal, o operador financeiro executa a satisfação do crédito tributário que, à falta de pagamento, demandaria atividade administrativa plenamente vinculada (CTN, artigo 3º), de modo a assumir parcela da função estatal de tornar efetiva a obrigação tributária. O artigo 7º, § 3º, do CTN possibilita essa atribuição, mas nada dispõe sobre quem suporta os respectivos custos.

Nesse contexto, busca-se examinar se os custos suportados com a estruturação do sistema, que excedam os encargos meramente regulatórios, devem ser remunerados ou compensados pelo Estado.

A regulamentação, os custos regulatórios e os custos arrecadatórios
O Decreto nº 12.955/2026 e a Resolução CGIBS nº 6/2026, que regulamentam a CBS e o IBS, remetem a ato conjunto a fixação dos procedimentos e padrões operacionais exigidos dos intervenientes nas transações de pagamento. Os Atos Técnicos Conjuntos RFB/CGIBS 4 e 5/2026 aprovaram os manuais técnicos da Plataforma Pública, segundo a qual o Estado recebe e valida os eventos tributários, mas cada participante deve processar, comunicar, segregar e liquidar a operação. Trata-se de encargo próprio, sujeito a penalidades administrativas por falhas, conforme dispõem os artigos 471-D a 471-F da LC nº 214/2025.

Quanto ao custeio, o art. 35 da LC nº 214/2025 determina que a União e o Comitê Gestor do IBS aprovem orçamento para o desenvolvimento, a implementação, a operação e a manutenção do sistema do split payment. A Resolução CGIBS 15/2026 destinou R$ 1,52 bilhão à infraestrutura tecnológica do Comitê em 2027, sem rubrica relativa às instituições de pagamento. Embora a Portaria Interministerial MF/CGU nº 68/2026 tenha instituído grupo de trabalho para avaliar modelos de precificação e remuneração da rede arrecadadora federal e da operacionalização do split payment, até o momento nenhum ato normativo definiu tarifa ou regime de ressarcimento.

A Constituição assegura a livre iniciativa (artigo 170, caput e parágrafo único), mas a submete à atuação do Estado como agente normativo e regulador (artigo 174) e, no caso do sistema financeiro, à disciplina do artigo 192. Portanto, no regime de mercado, as empresas suportam legitimamente custos de conformidade, os quais recaem igualmente sobre qualquer agente do setor, integram o risco do negócio e não configuram sacrifício especial, razão por que não são compensáveis. Incluem-se, nessa categoria, os gastos que a instituição realizaria de todo modo para participar do sistema de pagamentos, as atualizações tecnológicas razoavelmente esperadas e as adaptações com aproveitamento comercial próprio.

Por outro lado, parece ser distinta a natureza dos custos provocados, exclusiva ou predominantemente, pelo desempenho, por particular, de atividade estatal vinculada, tais como os necessários para a criação de módulos dedicados de segregação fiscal, capacidade computacional destinada ao processamento tributário, integração permanente com a plataforma fiscal, redundância para assegurar a continuidade da arrecadação e controles voltados a evitar as sanções do artigo 471-D da LC 214/25. O critério de identificação deve ser contrafactual, no sentido de verificar se a despesa existiria, na mesma extensão, sem o split payment. Se a resposta for negativa, tais custos possivelmente não decorrerão do risco inerente à atividade econômica (artigo 170 da CF), mas do desempenho, por particular, de atividade estatal, fora do campo dos encargos ordinários.

A remuneração de custos evita judicialização com base no artigo 37, § 6º da CF
Se os custos ordinários de conformidade permanecem com o setor, os custos decorrentes da função estatal vinculada atribuída às instituições devem ser remunerados ou compensados pelo Estado. O artigo 35 da LC nº 214/2025, ao impor à União e ao CGIBS a aprovação de orçamento para o desenvolvimento, a implementação, a operação e a manutenção do sistema, oferece o fundamento normativo dessa remuneração.

A definição de eventual precificação atende ao interesse de ambas as partes, mas, principalmente, ao interesse público. Isso, porque Estado e setor financeiro atuam em colaboração para colocar o sistema em funcionamento. Sem tal cooperação, o próprio êxito da reforma, que é de interesse de toda a sociedade, pode não ser alcançado.

Além disso, se não houver previsão de remuneração para o gasto extraordinário dos particulares, a controvérsia tende a ser levada ao Judiciário, com fundamento no artigo 37, § 6º, da Constituição, o qual admite a reparação por atos lícitos quando a atuação estatal impõe a grupo determinado sacrifício especial e anormal em benefício da sociedade. O fundamento constitucional é a igualdade na repartição dos encargos públicos. No split payment os custos recaem sobre poucos agentes determinados e os benefícios sobre toda a coletividade.

O Tema 826 de repercussão geral do STF estabelece a irrelevância da licitude da atividade estatal para a concessão de eventual indenização, mas supõe, para a responsabilização do Estado, a comprovação de efetivo prejuízo econômico mediante perícia técnica em cada processo. A tese não demanda prejuízo contábil global, mas exige prova individualizada do efetivo prejuízo, considerando-se custos efetivos, variação de margem de lucratividade e retorno para reinvestimentos. No caso do split payment, isso conduziria à apuração do custo incremental líquido de cada participante, verificando-se, por exemplo, os dispêndios causados pela obrigação, deduzidos os benefícios privados, as economias, os repasses a clientes e o valor residual dos ativos.

Ocorre que eventual judicialização pode gerar insegurança jurídica e litigiosidade entre parceiros logo na largada do novo sistema, o que evidentemente contraria o interesse público. Por isso, aliás, a própria administração estuda o tema da remuneração pelos encargos atípicos do setor, conforme revela a Portaria Interministerial MF/CGU nº 68/2026.

Conclui-se, portanto, que a funcionalidade do split payment é condição para o êxito da reforma tributária do consumo. Essa funcionalidade depende diretamente das instituições financeiras e de pagamento. Os custos que excedem o encargo meramente regulatório, por decorrerem da execução da arrecadação pública, devem ser remunerados ou compensados. A solução preferível é a remuneração desses custos, com fundamento no artigo 35 da LC nº 214/2025, pois preserva a segurança jurídica e evita litígios entre parceiros na implantação do sistema. Na sua falta, porém, a igualdade perante os encargos públicos e o artigo 37, § 6º, da Constituição asseguram a recomposição do prejuízo efetivamente demonstrado.

Referências

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988.

BRASIL. Decreto nº 12.955, de 29 de abril de 2026.

BRASIL. Lei nº 5.172, de 1966. Código Tributário Nacional.

BRASIL. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025.

BRASIL. Lei Complementar nº 227, de 13 de janeiro de 2026.

BRASIL. Ministério da Fazenda; Controladoria-Geral da União. Portaria Interministerial MF/CGU nº 68, de 7 de maio de 2026.

BRASIL. Supremo Tribunal Federal. ARE 884.325/DF. Tema 826 da repercussão geral.

COMITÊ GESTOR DO IBS. Resoluções CGIBS nº 6, de 30 de abril de 2026; nº 15, de 29 de julho de 2026; e nº 17, de 30 de julho de 2026.

RECEITA FEDERAL DO BRASIL; COMITÊ GESTOR DO IBS. Atos Técnicos Conjuntos nº 4, de 28 de agosto de 2026, e nº 5, de 22 de setembro de 2026.