A controvérsia em torno do imposto de exportação instituído pela Medida Provisória nº 1.340/2026, com alíquota de 12% sobre o petróleo bruto e de 50% sobre o diesel, tem sido examinada sob dois ângulos principais: a aplicabilidade do princípio da anterioridade e a caracterização da finalidade arrecadatória do tributo. Esse enquadramento, embora pertinente, não esgota o problema. Há uma questão anterior e mais estrutural: verificar se o tributo efetivamente instituído corresponde, em sua substância, à espécie tributária cujo rótulo ostenta.

A tese de que o IE da MP 1.340 opera, na prática, como contribuição de intervenção no domínio econômico já foi ventilada na doutrina recente. Parece-nos, contudo, que o argumento ganha em precisão quando submetido à metodologia da regra-matriz de incidência tributária, desenvolvida por Paulo de Barros Carvalho [1], que permite decompor o tributo em seus elementos estruturais e, a partir deles, aferir sua natureza jurídica. Como observa Geraldo Ataliba, a hipótese de incidência constitui o conceito legal que permite identificar a natureza jurídica do tributo, independentemente da denominação adotada pelo legislador [2]. Para Alfredo Augusto Becker, o direito tributário impõe que se examine a substância da relação jurídica, e não o rótulo que lhe foi aposto [3]. É essa perspectiva que orienta a análise a seguir.

IE na Constituição: estrutura e finalidade
O imposto de exportação, previsto no artigo 153, II, da Constituição, possui configuração consolidada. O critério material é a saída de produto nacional ou nacionalizado do território aduaneiro; o critério temporal, o registro da operação no Siscomex; o critério espacial, o território aduaneiro nacional. No consequente, o sujeito ativo é a União e o sujeito passivo, o exportador (artigo 27, CTN; artigo 5º, Decreto-Lei 1.578/1977). A base de cálculo corresponde ao preço normal do produto em condições de livre concorrência no mercado internacional (artigo 2º, Decreto-Lei 1.578/1977), e a alíquota, fixada em 30%, pode atingir 150%, sendo alterável pelo Poder Executivo.

O IE é tributo predominantemente extrafiscal, instrumento de política econômica internacional que não tem por finalidade a arrecadação de recursos financeiros. A Constituição reconhece essa vocação ao dispensá-lo da anterioridade (artigo 150, §1º) e ao permitir a alteração de alíquotas pelo Executivo (artigo 153, §1º). Esse regime excepcional decorre justamente de sua função regulatória. Se a finalidade muda, a justificativa do regime desaparece.

Tributo instituído pela MP 1.340/2026
A MP 1.340/2026 insere o IE em arranjo normativo distinto. O tributo está funcionalmente articulado à concessão de subvenção econômica ao diesel e à estabilização de preços internos. A alíquota de 50% sobre o diesel é expressamente condicionada à vigência da subvenção. A exposição de motivos declara a intenção de “capturar e transferir à sociedade parcela do ganho extraordinário gerado pela valorização abrupta do preço internacional de um recurso natural não renovável” [4].

Sob o aspecto formal, determinados elementos da regra-matriz permanecem compatíveis com o IE: o critério material continua sendo a exportação, o temporal relaciona-se ao registro no Siscomex e o espacial permanece vinculado ao território aduaneiro. A coincidência desses elementos, contudo, não encerra a análise. Como ensina Paulo de Barros Carvalho, a identificação da espécie tributária exige exame conjunto da regra-matriz, especialmente da correlação entre hipótese de incidência, base de cálculo e finalidade constitucional do tributo.

Antecedente da regra-matriz

O antecedente formal da MP 1.340 coincide com o do IE. A exportação, contudo, deixa de ser tratada como fato revelador de operação sujeita à regulação do comércio exterior e passa a funcionar como veículo de captura de receita extraordinária destinada ao financiamento de política econômica interna. A Constituição submeteu as espécies tributárias a regimes distintos justamente para impedir que finalidades constitucionalmente limitadas fossem alcançadas mediante utilização instrumental de espécies mais flexíveis.

O consequente da regra-matriz
Na regra-matriz, a base de cálculo não desempenha função meramente quantitativa. Atua como “confirmadora, infirmadora ou afirmadora” do critério material [5]. Luciano Amaro complementa: quando a base de cálculo revela grandeza diversa daquela descrita na hipótese, “está-se diante de tributo diverso do nominalmente instituído” [6].

O artigo 10 da MP estabelece incidência sobre o “valor total das exportações”. Embora formalmente vinculada à exportação, essa grandeza corresponde, materialmente, à receita bruta de exportação — base de PIS/Cofins (artigo 195, I, “b”, CF). Essa receita é constitucionalmente protegida: o artigo 149, §2º, I, veda a incidência de contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico sobre receitas de exportação, entendimento consolidado pelo STF no Tema 674. Ao incidir, por via do IE, sobre a mesma base econômica protegida, o tributo da MP 1.340 realiza o que Misabel Derzi aponta quanto à utilização de espécies tributárias formalmente distintas para alcançar resultados que a Constituição restringiu materialmente em relação à competência tributária adequada.

A comparação com a Participação Especial (artigo 50, Lei 9.478/1997) reforça o ponto. A Participação Especial é devida “em casos de grande volume de produção ou de grande rentabilidade”, com alíquotas progressivas de 10% a 40% sobre base líquida — receita da produção deduzidos royalties, investimentos, custos operacionais, depreciação e tributos. Trata-se do instrumento que o ordenamento já oferece para capturar renda extraordinária do petróleo, com regras estáveis desde 1997. A formulação da exposição de motivos — “capturar ganho extraordinário” — ecoa, quase literalmente, a lógica desse instrumento. O IE da MP 1.340, porém, persegue a mesma finalidade sobre base bruta, sem deduções, com alíquota fixa e instituído por medida provisória. Registre-se que IPI (critério material de industrialização, inaplicável ao petróleo bruto), IRPJ e CSLL (que pressupõem apuração de lucro) não guardam correspondência com o tributo em exame.

Finalidade e destinação

Os elementos funcionais do tributo — finalidade interventiva, destinação vinculada ao subsídio do diesel, condicionamento da alíquota à vigência da subvenção — correspondem à estrutura da CIDE-Combustíveis (artigo 177, §4º), não à do IE. A Constituição prevê a Cide como instrumento vocacionado para intervenção no setor de combustíveis, mas veda sua incidência sobre receitas de exportação (artigo 149, §2º, I).

A escolha do IE revela-se funcionalmente conveniente porque reúne características inexistentes nas espécies materialmente mais próximas da finalidade perseguida: incide sobre exportações, não se submete à anterioridade, não sofre a imunidade do artigo 149, §2º, I, e não exige repartição federativa de receita. A Participação Especial, por sua vez, incide sobre produção (não exportação) e sua receita é repartida com estados e municípios (artigo 50, §2º, Lei 9.478/97). PIS e Cofins esbarram na mesma imunidade da CIDE. O IE é, assim, a única espécie que contorna simultaneamente todas essas limitações — o que indica escolha de conveniência constitucional, não de adequação à natureza do tributo.

O que se observa é a coexistência, em um mesmo tributo, de elementos estruturais pertencentes a espécies distintas: antecedente de imposto de exportação, base de cálculo correspondente à de contribuição sobre receita, finalidade e destinação de Cide-Combustíveis, e lógica de captura de renda análoga à da Participação Especial. A questão constitucional reside na combinação: o tributo assume a forma do IE — e, com ela, o regime excepcional — enquanto sua substância corresponde a espécies que a Constituição submete a limitações específicas.

Considerações finais
A decisão do presidente do TRF-2 que restabeleceu a cobrança argumentou que, se o IE não pode ser usado em contexto de guerra que impacta produto estratégico, é difícil imaginar cenário em que pudesse sê-lo [7]. O fundamento, contudo, parece confundir excepcionalidade econômica com liberdade irrestrita de conformação tributária. A Constituição não desconhece situações de guerra ou grave crise internacional — ao contrário, disciplina expressamente instrumentos próprios para seu enfrentamento, como o empréstimo compulsório do artigo 148, I. Se até para hipóteses de guerra a Carta instituiu instrumento específico, submetido a pressupostos próprios, a mera excepcionalidade conjuntural não autoriza o IE a assumir funcionalidades típicas de contribuições interventivas sem observância das limitações correspondentes.

Além da tensão interna ao sistema tributário, a medida projeta efeitos sobre o comércio internacional. Ao onerar a exportação para favorecer o abastecimento doméstico, o Estado induz, por via tributária, que o produtor venda internamente em vez de acessar o mercado externo. Essa lógica afasta-se do princípio da tributação no destino — incorporado pela própria arquitetura constitucional de desoneração das exportações — e tensiona o princípio da não discriminação que estrutura o sistema multilateral da OMC. No setor de petróleo, cujos projetos demandam décadas de maturação e bilhões em capital, a utilização recorrente do IE como mecanismo de intervenção doméstica tende a ampliar o risco regulatório e desestimular investimentos.

O uso reiterado do IE como veículo de políticas estranhas ao comércio exterior — em 2023 com a MP 1.163, agora com a MP 1.340 — configura progressiva transformação do tributo em instrumento genérico de intervenção econômica interna. Se essa lógica se consolida, a imunidade do artigo 149, §2º, I, perde eficácia: bastará ao legislador utilizar formalmente o rótulo do imposto de exportação para alcançar resultados que a Constituição restringiu em relação a contribuições interventivas. A excepcionalidade passaria a operar como cláusula genérica de suspensão das limitações constitucionais ao poder de tributar.

A regra-matriz de incidência tributária oferece instrumental adequado para enfrentar esse problema. Ao decompor o tributo em seus elementos constitutivos e confrontá-los com as espécies previstas no ordenamento, permite identificar situações em que a forma adotada não corresponde à substância do tributo efetivamente instituído. A questão, que ainda não foi apreciada pelo STF no mérito, permanece em aberto.

[1] CARVALHO, Paulo de Barros. Curso de Direito Tributário. 30. ed. São Paulo: Saraiva, 2019.

[2] ATALIBA, Geraldo. Hipótese de Incidência Tributária. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2014.

[3] BECKER, Alfredo Augusto. Teoria Geral do Direito Tributário. 7. ed. São Paulo: Noeses, 2018.

[4] Exposição de Motivos da Medida Provisória nº 1.340/2026, item 5.

[5] CARVALHO, Paulo de Barros. Op. cit.

[6] AMARO, Luciano. Direito Tributário Brasileiro. 24. ed. São Paulo: Saraiva, 2020.

[7] TRF-2, Agravo de Instrumento em Mandado de Segurança nº 5029245-88.2026.4.02.5101.