O tema da coluna de hoje é fruto de uma longa discussão no âmbito do Carf que, aparentemente, chegou ao fim. Antes, todavia, de apresentar o ponto final dessa discussão, mister se faz contextualizar o tema e a correspondente evolução da jurisprudência do Tribunal.

Pois bem. Ao delimitar as correspondentes bases de cálculo do IPI para os seus respectivos fatos geradores (artigos 46 e 47 do CTN), o legislador previu que na hipótese de saída do produto de estabelecimento industrial ou equiparado, a base de cálculo desse imposto seria o valor da operação ou, na ausência deste, o “preço usual do produto no mercado atacadista da praça do remetente”.

Negociação trabalhista deve preceder tutela estatal, diz ministro do TST

Para combater uma erosão dessa base de cálculo, em especial nas operações entre empresas interdependentes, [1] criou-se uma regra antielisiva específica, por meio do Valor Tributável Mínimo (VTM). Nesse sentido, o artigo 612 do Ripi/2010 prescreveu um conceito de “firmas interdependentes” e também criou uma base de cálculo ficta na hipótese de operações realizadas entre tais pessoas jurídicas, o já citado VTM, nos termos do artigo 195, inciso I do Ripi/2010. [2]

Segundo o disposto no artigo 196 do Ripi/2010 (i) caso exista mercado atacadista na praça do remetente, o VTM será apurado com base no preço corrente no mercado pelo cálculo da média ponderada de preços das empresas atacadistas da referida localidade; e (ii) na hipótese de inexistir mercado atacadista na praça do remetente, o VTM será apurado como base em uma cesta de elementos objetivamente estabelecidos pelo legislador (custos de produção, outras despesas e margem de lucro normal).

O que se percebe, desde logo, é que a aplicação de um dos métodos acima perpassa, obrigatoriamente, por definir os conceitos de “praça do remetente” e “mercado atacadista”, o que então permite a apuração da base de cálculo do IPI por meio de uma comparação mercadológica ou de uma ficção jurídica.

Evolução da jurisprudência do Carf a respeito do conceito de ‘praça’
Inicialmente, o conceito de praça sempre esteve atrelado aos limites geográficos de um dado Município, com amparo, inclusive, em atos normativos da própria Receita Federal. [3] A ideia de praça, todavia, foi ampliada com o advento da Solução de Consulta Interna nº 8/2012 da Cosit, que fomentou o seguinte debate no âmbito da jurisprudência do Carf: o conceito de praça estaria ou não limitado à circunscrição territorial de um município?

Inicialmente, o tribunal administrativo manteve firme a posição histórica de que praça, para fins de apuração do VTM, era sinônimo de município. A título de exemplo, destacam-se os acórdãos nºs 204-02.707 [4] e 3403-002.285. [5]

Já em 2017 é possível identificar as primeiras decisões do Tribunal ampliando o conceito de praça, na linha dos acórdãos nºs 3401-003.955 [6] e 3401-003.954. [7]

A partir daí se instaura uma cisão na jurisprudência do tribunal, formando-se duas correntes interpretativas: uma que propunha uma interpretação restritiva [8] para o conceito de praça e outra que defendia uma posição ampliativa [9] para esse mesmo signo.

Referida discussão foi finalmente pacificada em 14/5/2019, por meio do Acórdão nº 9303-008.546, [10] oportunidade em que a CSRF do Carf vaticinou o entendimento defendido pela corrente ampliativa, nos seguintes termos:

(…)
CONCEITO DE PRAÇA. NECESSÁRIA IDENTIDADE COM O DE MUNICÍPIO, DESCABIMENTO, CONFORME JURISPRUDÊCIA PREDOMINANTE EM RECENTES DECISÕES DO CARF.
O conceito de praça, utilizado no art. 195, I, do RIPI/2010, não tendo sido o legislador específico quanto à abrangência territorial, comporta interpretação, melhor se identificando, conforme vem sendo entendido pela recente jurisprudência do CARF, com o mercado, que não tem necessária identidade com configurações geopolíticas, em especial a de um Município, restrição esta que implicaria em dar azo a que grandes empresas com características operacionais que a esta possibilidade levam (como as do ramo de cosméticos), adotem livremente a prática de instalar um único distribuidor, interdependente, em outro Município, para forçosamente caracterizar que não existe mercado atacadista na “praça” do remetente e, assim, permitir, ao industrial, contribuinte do IPI, que pratique preços artificialmente muito inferiores ao de mercado, ou seja, admitir que a norma que visa justamente coibir esta prática venha a viabilizá-la.
(…).

Acontece que, depois dessa consolidação jurisprudencial por parte do CARF, adveio a Lei n. 14.395/2022 que, por meio do seu artigo 2º, acrescentou o artigo 15-A na Lei n. 4.052/1964, in verbis:

Art. 15-A. Para os efeitos de apuração do valor tributável de que tratam os incisos I e II do caput do art. 15 desta Lei, considera-se praça o Município onde está situado o estabelecimento do remetente.

A partir daí, a discussão que se fixou é se a disposição acima referida apresentaria um caráter meramente interpretativo, a justificar a sua retroatividade, nos termos do artigo 106, inciso I do CTN, [11] ou se, em verdade, tal disposição teria um caráter inovador no ordenamento, a justificar sua incidência da sua vigência para frente.

Essa divergência interpretativa acerca da natureza da Lei nº 14.395/2022 também se refletiu na jurisprudência do Carf, com parte das turmas julgadoras defendendo o caráter interpretativo da norma e parte militando pelo seu caráter inovador. Foi essa a questão que chegou para definição por parte da CSRF.

Acórdão nº 9303-017.121 da CSRF e a natureza interpretativa da Lei 14.395/22
Depois de todo o histórico acima narrado, a questão finalmente chegou até a CSRF do Carf, para que tal órgão definisse se a Lei nº 14.395/2022 apresentava uma natureza declaratória, a justificar a sua incidência retroativa, ou se tal norma possuía um caráter inovador, a determinar a sua incidência somente para atos posteriores a sua vigência. E a sobredita questão foi finalmente definida pelo Carf por intermédio do acórdão nº 9303-017.121, [12] assim ementado:

IPI. OPERAÇÕES COM INTERDEPENDENTE. VALOR TRIBUTÁVEL MÍNIMO. CONCEITO DE PRAÇA. LEI Nº 14.395/2022, CARÁTER INTERPRETATIVO. ART. 106, I DO CTN. RETROATIVIDADE.
O conceito de praça para o Valor Tributável Mínimo (VTM), é aquele estabelecido na Lei nº 14.305/2022, que tem o caráter interpretativo da norma, portanto, com efeitos retroativos, nos termos do art. 106, I do CTN.

Segundo a relatora [13] do caso, a Lei nº 14.395/2022 tinha por escopo interpretar o conceito de praça fixado pela legislação do IPI e não modificá-lo. Ao assim decidir, a relatora destaca que a exposição de motivos [14] da Lei nº 14.395/2022 é apenas um aspecto complementar de corroboração e não o “o principal, ou único” argumento a validar sua natureza interpretativa.

Ademais, em contraposição aqueles que argumentam que a sobredita lei não trouxe uma previsão textual acerca da sua natureza interpretativa, o acórdão aqui analisado — partindo de uma interpretação semântica do termo “expressamente”, previsto no artigo 106, inciso I do CTN [15] — reconheceu que esse signo não é sinônimo dos termos “literal” ou “textual” e isso porque, como bem professa Carlos Augusto Daniel Neto, amparado na melhor doutrina:

As leis interpretativas, explica Guastini, “identificam-se sobre a base de um não textual, mas estrutural,” e precisamente pelo fato de que as disposições interpretativas não ditam normas em sentido estrito (reguladoras de algum tipo de suposto de fato), mas sim metanormas (ou normas de segundo grau), que tem por objeto nada mais que o significado das disposições interpretadas. Nessa mesma linha, Aliomar Baleeiro, escrevendo sobre o artigo 106 do CTN, esclarecera que “expressamente interpretativa” não quer dizer que a nova lei empregue essas palavras sacramentais, bastando que, reportando-se aos dispositivos interpretados, defina-lhes o sentido e aclare as dúvidas. [16]

Acertadamente, o autor conclui que os tribunais brasileiros têm reconhecido a possibilidade de as leis interpretativas serem identificadas sob um critério estrutural e funcional, independente da lei textualmente se declarar, ou não, interpretativa. [17] E isso porque a natureza de uma lei não se define pelo que ela declara ser, mas sim pela sua substância. Logo, uma lei interpretativa continuará tendo essa natureza ainda que o legislador afirme, textualmente, que tal diploma não se trata de uma norma interpretativa. Da mesma forma, uma norma que inova no ordenamento jurídico não terá o condão de implicar a incidência do artigo 106, inciso I do CTN pelo simples fato de, textualmente, afirmar-se como uma lei interpretativa.

Conclusões
Diante desse cenário, a conclusão que reconhece o caráter interpretativo da Lei n. 14.395/2022 revela-se sistematicamente coerente com a lógica do ordenamento jurídico-tributário. A controvérsia identificada na jurisprudência do Carf a partir do ano de 2017 em torno do conceito de “praça” evidencia que a legislação do IPI passou a padecer de indeterminação semântica, abrindo espaço para leituras divergentes, ora restritivas, ora ampliativas. Nesse contexto, a intervenção legislativa não introduziu um novo regime jurídico, mas buscou, precisamente, estabilizar o sentido de um conceito que carecia de delimitação mais objetiva.

Sob essa perspectiva, a Lei nº 14.395/2022 atuou como típica norma de sobredireito, destinada a explicitar o conteúdo de disposições pretéritas, conferindo-lhes uniformidade interpretativa. A oscilação jurisprudencial aqui narrada reforça a existência de dúvida hermenêutica legítima, justamente o espaço próprio para a atuação de leis interpretativas, nos termos do artigo 106, inciso I, do CTN que, nesse caso, cumpre sua função de assegurar coerência sistêmica, evitando que interpretações divergentes sobre um mesmo dispositivo produzam tratamentos desiguais entre contribuintes em situações equivalentes.

Assim, a posição firmada pela CSRF no Acórdão nº 9303-017.121 mostra-se adequada ao reconhecer a natureza interpretativa da Lei nº 14.395/2022, promovendo não apenas a pacificação da controvérsia no âmbito administrativo, mas também a reafirmação de um modelo de interpretação que privilegia a estabilidade, a uniformidade e a racionalidade no âmbito da realização prática do Direito Tributário.

_______________________________________________

[1] Tratando do assunto com mais profundidade: DANIEL NETO, Carlos Augusto; RIBEIRO, Diego Diniz. O Valor Tributável Mínimo (VTM) no IPI e o Conceito de “Praça” na sua Apuração. Revista Direito Tributário Atual, [S. l.], n. 39, p. 35–53, 2021. DOI: 10.46801/2595-6280-rdta-39-2. Disponível aqui.

[2] Art. 195. O valor tributável não poderá ser inferior:
I – ao preço corrente no mercado atacadista da praça do remetente quando o produto for destinado a outro estabelecimento do próprio remetente ou a estabelecimento de firma com a qual mantenha relação de interdependência
(…).

[3] V.g., destacam-se o Parecer Normativo CST nº 44/81 e o Ato Declaratório Normativo CST nº 05/1982.

[4] Conselheira Relatora Nayra Bastos Manatta, julgado em 15/08/2007, v.u.

[5] Conselheiro Relator Antonio Carlos Atulim, julgado em 26/06/2013, por maioria de votos.

[6] Conselheiro Redator Designado Fenelon Moscoso de Almeida, julgado em 29/08/2017, por maioria de votos.

[7] Conselheiro Relator Fenelon Moscoso de Almeida, julgado em 29/08/2017, por maioria de votos.

[8] Nesse sentido: acórdãos n.s 3402-004.341 e 3402-005.599.

[9] Nesse diapasão: acórdãos n.s 3301-004.126, 3302-006.111 e 3201-003.444.

[10] Conselheiro Redator Designado Rodrigo da Costa Pôssas, julgado em 14/05/2019, por voto de qualidade.

[11] Fazendo uma análise aprofundada a respeito do caráter interpretativo da Lei 14.395/2022, destaca-se: DANIEL NETO, Carlos Augusto. A Lei n. 14.395/22, o conceito de praça e as leis interpretativas: “a traição das palavras”. Direto do CARF: escritos analíticos da jurisprudência do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. Vol. IV. PINTO, Alexandre Evaristo et al. São Paulo: Amanuense, 2023. p. 278-286.

[12] Conselheira Relatora Tatiana Josefovicz Belisário, julgado em 29/01/2026, por voto de qualidade.

[13] Interessante notar que, no mérito, a Relatora se alinha a interpretação ampliativa do conceito de praça, conforme se observa da sua declaração de voto no já citado acordão n. 3201-003.444.

[14] Que assim afirma: Dessa forma, e para evitar a insegurança jurídica trazida pela interpretação da lei fiscal, necessário deixar pacificado o entendimento corrente, que diz que praça corresponde à cidade onde está situado o remetente das mercadorias.

[15] Art. 106. A lei aplica-se a ato ou fato pretérito:
I – em qualquer caso, quando seja expressamente interpretativa, excluída a aplicação de penalidade à infração dos dispositivos interpretados;
(…).

[16] DANIEL NETO, Carlos Augusto. A Lei n. 14.395/22, o conceito de praça e as leis interpretativas: “a traição das palavras”. Direto do CARF: escritos analíticos da jurisprudência do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais. Vol. IV. PINTO, Alexandre Evaristo et al. São Paulo: Amanuense, 2023. p. 284-285.

[17] Op. cit. p. 285 (grifos do Autor).