A reforma tributária sobre o consumo, instituída pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e regulamentada pela Lei Complementar nº 214/2025, conferiu uma nova dimensão à importância da classificação fiscal de mercadorias. Embora a Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM) já desempenhasse papel relevante na tributação interna e nas operações de comércio exterior, sua utilização na identificação dos bens sujeitos aos regimes diferenciados do IBS e da CBS traz novos desafios para os contribuintes.

A importância da classificação fiscal nesse novo cenário decorre da própria sistemática adotada pela LC nº 214/2025, que, ao estabelecer hipóteses de redução de 60% e de redução a zero das alíquotas do IBS e da CBS para determinados bens, utilizou, em diversas situações, a descrição dos produtos e a indicação dos respectivos códigos da NCM para identificar as mercadorias beneficiadas.

Essa técnica legislativa, embora permita maior objetividade na identificação dos produtos contemplados pelas reduções, também suscita uma questão relevante: a classificação de determinada mercadoria na NCM indicada pela legislação é suficiente para assegurar a aplicação do tratamento tributário diferenciado?

Classificação fiscal nos regimes diferenciados da LC nº 214/2025
A classificação fiscal constitui um sistema de identificação e organização de mercadorias, estruturado a partir das regras do Sistema Harmonizado de Designação e de Codificação de Mercadorias.

Sua finalidade consiste em permitir a identificação técnica das mercadorias segundo critérios uniformes, considerando características como composição, função, apresentação e utilização, conforme as regras aplicáveis a cada posição tarifária.

Com a reforma tributária, a NCM passou a ser expressamente utilizada em diversos dispositivos da LC nº 214/2025 como critério de identificação dos produtos sujeitos a tratamentos tributários diferenciados, como, por exemplo, no caso dos alimentos destinados ao consumo humano, contemplados pelo artigo 135, com os produtos de higiene pessoal e limpeza previstos no artigo 136 e com determinados insumos agropecuários e aquícolas relacionados no artigo 138.

Nessas hipóteses, a classificação fiscal assume relevância direta na determinação da carga tributária aplicável às operações.

Ocorre que a legislação nem sempre identifica os produtos beneficiados apenas pelo código da NCM. Em diversos anexos da LC nº 214/2025, a indicação do código fiscal é acompanhada de uma descrição específica da mercadoria.

Essa forma de identificação pode gerar dúvidas quando a NCM abrange produtos que não correspondem integralmente à descrição utilizada pelo legislador.

A questão decorre da própria estrutura da nomenclatura. Os códigos da NCM são definidos segundo critérios técnicos de classificação e podem reunir mercadorias com características distintas. A legislação tributária, por sua vez, pode fazer referência a determinado código para contemplar apenas alguns dos produtos nele classificados.

Um exemplo pode ser encontrado no item 16 do Anexo I da LC nº 214/2025 [1], que prevê a redução a zero das alíquotas do IBS e da CBS para o pão francês, classificado no código 1905.90.90 da NCM. Confira-se:

“Pão comumente denominado pão francês, de formato cilíndrico e alongado, com miolo branco creme e macio, e casca dourada e crocante, elaborado a partir da mistura ou pré-mistura de farinha de trigo, fermento biológico, água, sal, açúcar, aditivos alimentares e produtos de fortificação de farinhas, em conformidade com a legislação vigente, classificado no código 1905.90.90 da NCM/SH e a pré-mistura ou massa, para preparação do pão comumente denominado pão francês, dos códigos 1901.20.10 e 1901.20.90 da NCM/SH”

Diante dessa disposição, surge a seguinte dúvida: todos os produtos de panificação classificados no código 1905.90.90 da NCM estariam contemplados pela redução a zero das alíquotas do IBS e da CBS?

No caso do pão francês, não nos parece que essa seja a interpretação mais adequada. Isso porque o referido código abrange outros produtos de panificação, enquanto o legislador fez referência expressa ao pão francês, descrevendo, inclusive, características específicas de sua composição, formato e apresentação.

Assim, embora diferentes mercadorias possam compartilhar a mesma classificação fiscal, a descrição utilizada pelo legislador pode delimitar o alcance do benefício tributário, de modo que a simples classificação no código da NCM indicado na legislação não assegura, necessariamente, a aplicação da redução de alíquotas.

É justamente nesse ponto que a análise da classificação fiscal deve ser complementada pela interpretação da norma que instituiu o tratamento tributário diferenciado.

Para tanto, é necessário examinar conjuntamente o dispositivo legal que estabelece a redução, a descrição da mercadoria constante do respectivo anexo e o alcance do código da NCM indicado pelo legislador. Essa análise deve considerar as características efetivas do produto e os demais requisitos eventualmente previstos na legislação.

Em algumas situações, a descrição legal poderá apenas reproduzir ou resumir o conteúdo do código da NCM, sem estabelecer restrições adicionais. Em outras, poderá individualizar determinados produtos dentro de uma classificação mais abrangente, limitando o alcance da redução.

Portanto, não nos parece juridicamente adequado concluir que a simples coincidência entre a NCM da mercadoria e aquela indicada na legislação assegura, em qualquer circunstância, o tratamento tributário diferenciado. Da mesma forma, também não seria correto presumir que toda descrição utilizada pelo legislador representa uma restrição adicional ao alcance do código tarifário.

Riscos da aplicação automática dos benefícios tributários
As dificuldades na identificação das mercadorias efetivamente contempladas pelos benefícios tributários não se limitam à interpretação da legislação, mas também produzem consequências práticas relevantes para os contribuintes, especialmente no momento de definir o tratamento fiscal aplicável aos produtos comercializados.

Empresas que comercializam diferentes mercadorias frequentemente utilizam cadastros fiscais estruturados a partir dos códigos da NCM. Com a implementação do IBS e da CBS, esses sistemas deverão refletir os tratamentos tributários estabelecidos pela LC nº 214/2025.

Ocorre que a vinculação automática de uma alíquota reduzida a determinado código fiscal, sem a análise da descrição dos produtos e dos demais requisitos previstos na legislação, poderá resultar na aplicação indevida do benefício.

O problema também pode ocorrer em sentido inverso. A interpretação excessivamente restritiva de determinada descrição legal poderá levar o contribuinte a deixar de aplicar tratamento tributário diferenciado ao qual teria direito, com reflexos sobre a formação de preços, a competitividade e a carga tributária das operações.

Nesse cenário, a correta parametrização dos sistemas fiscais dependerá não apenas da confirmação da classificação das mercadorias, mas também da análise jurídica das hipóteses de redução de alíquotas.

A documentação técnica dos produtos, os critérios utilizados para sua classificação e os fundamentos jurídicos que sustentam a aplicação do regime diferenciado deverão assumir importância crescente na gestão dos riscos tributários.

Também merece atenção a possibilidade de alterações na própria nomenclatura. O artigo 492, § 2º, da LC nº 214/2025 [2] estabelece que eventuais modificações futuras da classificação fiscal não afetarão as disposições aplicáveis aos produtos com base na classificação anterior. Assim, a correta parametrização dos sistemas deverá considerar não apenas os códigos vigentes, mas também eventuais alterações da NCM e seus efeitos sobre a identificação das mercadorias contempladas pela legislação.

Outra questão que merece atenção diz respeito às manifestações administrativas sobre classificação fiscal, especialmente às soluções de consulta proferidas pela Receita Federal. Embora esses entendimentos possam produzir efeitos jurídicos próprios e continuar relevantes para a identificação da correta NCM das mercadorias, seu alcance deve ser examinado à luz da matéria efetivamente decidida.

Nesse sentido, uma solução de consulta que reconheça a classificação de determinada mercadoria em um código da NCM não significa, por si só, que o produto esteja contemplado por todos os tratamentos tributários diferenciados que façam referência àquele código. Isso porque o reconhecimento da classificação fiscal não se confunde com a análise dos requisitos legais para a aplicação das reduções de alíquotas do IBS e da CBS.

Essa distinção assume especial relevância em relação às manifestações anteriores à reforma tributária, que, embora possam permanecer válidas quanto à classificação fiscal, não examinaram os requisitos específicos introduzidos pela LC nº 214/2025.

Conclusão
A reforma tributária evidencia a necessidade de maior integração entre as áreas responsáveis pela classificação fiscal, pela interpretação da legislação tributária e pela parametrização dos sistemas utilizados pelas empresas.

A classificação fiscal continuará sendo uma etapa indispensável para a determinação do tratamento tributário das mercadorias. Entretanto, nos regimes diferenciados que combinam códigos da NCM com descrições ou requisitos específicos, essa análise deverá ser complementada pela interpretação jurídica da legislação aplicável.

O desafio imposto pela reforma tributária não será apenas classificar corretamente as mercadorias, mas verificar se os produtos classificados nos códigos da NCM indicados pela legislação estão efetivamente contemplados pelo tratamento tributário diferenciado.

A análise conjunta desses elementos será fundamental para assegurar a correta aplicação das reduções de alíquotas do IBS e da CBS, evitando tanto a utilização indevida de tratamentos tributários diferenciados quanto o recolhimento de tributos em valores superiores aos efetivamente devidos.

Referências

BRASIL. Planalto. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União. Brasília, 1988. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm?utm_source=chatgpt.com

BRASIL. Planalto. Lei Complementar nº 214, de 16 de janeiro de 2025 – Institui o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), a Contribuição Social sobre Bens e Serviços (CBS) e o Imposto Seletivo (IS). Diário Oficial da União. Brasília, 2025. https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm?utm_source=chatgpt.com

BRASIL. Receita Federal. Nomenclatura Comum do Mercosul (NCM). Brasília, 2019. https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/assuntos/aduana-e-comercio-exterior/classificacao-fiscal-de-mercadorias/ncm?utm_source=chatgpt.com

DALSTON, Cesar Oliver. Consultando sobre classificação fiscal de mercadorias: a obtenção do código fiscal na Nomenclatura Comum do Mercosul. 2ª ed. São Paulo: Aduaneiras, 2013

[1] https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp214.htm#anexo15

[2] Art. 492. Para efeito do disposto nesta Lei Complementar: Produção de efeitos
I – a Nomenclatura Comum do Mercosul/Sistema Harmonizado – NCM/SH corresponde àquela aprovada pela Resolução Gecex nº 272, de 19 de novembro de 2021;
II – a Nomenclatura Brasileira de Serviços – NBS corresponde àquela aprovada pela Portaria Conjunta RFB/SECEX nº 2.000, de 18 de dezembro de 2018.
§1º Os códigos constantes desta Lei Complementar estão em conformidade com a NCM/SH e com a NBS de que tratam os incisos I e II do caput.
§2º Eventuais alterações futuras da NCM/SH e NBS de que trata o caput que acarretem modificação da classificação fiscal dos produtos mencionados nesta Lei Complementar não afetarão as disposições a eles aplicadas com base na classificação anterior.