Há anos escrevi uma coluna para demonstrar a diferença entre o Direito Financeiro e o Direito Tributário. Em breve síntese, o Direito Financeiro estuda como o Estado arrecada, partilha, gasta e se endivida, bem como tudo isso é organizado e fiscalizado, em busca da efetividade da Constituição. Nesse conceito se encontram as tradicionais áreas desse ramo jurídico: receita pública, federalismo fiscal, despesa e dívida pública, orçamento e fiscalização financeira, em busca da efetividade de todos os direitos fundamentais. Já o Direito Tributário possui um objeto de análise centrado na relação entre o Fisco e os contribuintes (o que é estudado pelo Direito Financeiro no item da receita pública), utilizando fortemente os direitos fundamentais que agem no bloqueio da atuação governamental.

Passamos boa parte deste ano discutindo Reforma Tributária, seja a PEC 45 da Câmara dos Deputados (Projeto Rossi/Appy), seja a PEC 110 do Senado (Projeto Alcolumbre/Hauly). Debatemos quanto e como seria retirado do nosso bolso em favor dos diferentes governos de nossa federação. Parece que agora a prosa mudou de rumo, pois, tudo indica que a União deu uma trava no debate tributário e passará a priorizar o debate sobre os gastos públicos, as vinculações para a efetividade dos direitos sociais e o federalismo fiscal. Em suma, a Reforma Tributária vai para o banco de reservas, aguardando sua hora de retornar ao campo de debates políticos, e a Reforma Financeira é chamada para o centro do tablado, o que faz com que a metáfora usada no título seja mais adequada ao jogo de basquete do que o de futebol, pois quem sai do jogo pode retornar.

Parece que o governo federal se conscientizou de que, tratar de quanto se deve arrecadar, sem tratar antes de quanto ele deve gastar, acabaria por aumentar nossa dívida. É necessário ter clareza de com o quê e quanto o Brasil está gastando, para poder pedir aos contribuintes que paguem essa conta. Inverter essa lógica, como estava sendo feito, apenas daria um alívio momentâneo aos contribuintes atuais, porém jogaria o problema para a frente, onerando os futuros contribuintes (nossos filhos e netos) a pagar a dívida pública que seria formada.

Logo, penso ser positivo atacar primeiro os gastos (Reforma Financeira) do que estabelecer quanto os contribuintes devem pagar (Reforma Tributária), apenas não sei o fôlego governamental para esse tipo de ação, que envolve diferentes grupos de pressão, pois, nesta segunda (tributária) os interesses são difusos e desarticulados, uma vez que espalhados por toda a sociedade, exceto quando se referem a algum grupo específico (os prestadores de serviço, o setor bancário etc.), e na primeira (financeira), os interessados são, como regra, grupos específicos e organizados, com forte poder de pressão sobre o Congresso Nacional.

O problema, como sempre, está nos detalhes.

É inegável que a qualidade do gasto público no Brasil atual necessita ser melhorada. Haverá poucos, ou ninguém, que se disponha a defender o modelo atual. Pode até ser que, em um ou outro item esteja funcionando bem, porém será uma rara exceção. Existe até mesmo um debate sobre a qualidade do gasto público no Congresso, sem perspectivas de avanço. Logo, é necessário aperfeiçoar, mas no quê?

Um dos alvos são os gastos obrigatórios, centradamente a massa de salários, aposentadorias e pensões pagas pelos governos federados.

A questão das aposentadorias e pensões do governo federal teve uma reforma recém aprovada, e, segundo estimativas oficiais, reduzirá em R$ 80 bilhões por ano o gasto nesse item. Falta o ajuste de Estados e Municípios, caso contrário essa sua despesa se transformará em dívida, e acabará inevitavelmente sendo transferida (negociada) com o governo federal.

No âmbito salarial os balões de ensaio divulgados pelos jornais apontam para acabar com a estabilidade de várias carreiras no serviço público. Ocorre que, se esse for o caminho a ser trilhado pelo governo, os efeitos financeiros só ocorrerão para os próximos concursos, uma vez que tal direito já está consolidado para os atuais ocupantes de cargos públicos, o que já foi reconhecido pelo governo.

Circula também a ideia de redução dos salários dos servidores públicos de forma proporcional à jornada de trabalho, o que reduziria também o gasto público nesse item. O STF, no julgamento da ADI 2.238, não entendeu contemplada tal possibilidade na atual redação da Constituição, o que ocasionará a necessidade de uma Emenda Constitucional, se essa for a opção do atual governo.

Outra medida em debate diz respeito à redução dos concursos públicos, limitando a reposição das vagas em razão de aposentadorias ou falecimentos. A depender da curva etária de cada carreira pública, isso pode vir a ter um impacto relevante.

Também sob alvo estão os gastos obrigatórios com saúde e educação. Duas ideias circulam pelos jornais. Uma é a de simplesmente aboli-los, deixando cada governo com a incumbência de determinar o quanto será gasto anualmente com esses itens. Tal conduta não é simplesmente inconstitucional – poderia dizer que é absurdamente inconstitucional – pois entendo esse patamar mínimo de gastos como um orçamento mínimo social, consequentemente uma cláusula pétrea da Constituição. Outra ideia que circula é a de unificar os dois limites mínimos de gastos, sem reduzi-los. Pode parecer adequado sob uma lógica formal de organização e método de administração, todavia, isso acabará por colocar em pauta uma escolha trágica, que seria gastar mais com saúde ou com educação? O confronto entre dois direitos fundamentais prestacionais que será colocado em pauta se constituirá em uma verdadeira Escolha de Sofia, filme que demonstrava a trágica opção que uma mãe foi obrigada a fazer entre a vida de seus dois filhos, e rendeu à atriz Meryl Streep o Óscar de melhor atriz em 1982. Como regra, a saúde é necessária desde o tempo presente para se chegar ao futuro, e é modificada pela alteração científica e tecnológica em curso, o que implica em mais gastos; já a educação deve ser ministrada no tempo presente, a fim de que as pessoas tenham futuro, e seu impacto científico e tecnológico não ocorre de forma tão intensa no método, mas no seu conteúdo, sendo, assim, proporcionalmente mais barata.

Dentre os gastos obrigatórios, contudo, há um silêncio eloquente quanto ao pagamento do serviço da dívida pública, o que inclui os juros e a renovação do principal e encargos. Nem uma palavra é dita sobre isso, embora se deva reconhecer que haverá impacto em face da queda da taxa de juros que vem sendo realizada – a despeito de os bancos ainda não terem reduzido de forma proporcional o que cobram. Porém, mesmo aqui, existe uma enorme quantidade de títulos públicos emitidos no passado com juros altos, para vencimento futuro, que deverão ser resgatados a seu tempo e modo, o que reduz o impacto no caixa atual.

Outro silêncio eloquente se ouve quanto às renúncias fiscais, que possuem regramento jurídico próprio, o que dificultará eventual tentativa de alteração. Descartemos aquela relação inconsistente que é veiculada pela Secretaria da Receita Federal sob o título de DGT – Demonstrativo de Gastos Tributários, que já foi criticada anteriormente por mim e por José Maria Arruda de Andrade, dentre outros. Neste tópico, o problema é que tais renúncias são usualmente concedidas por prazo certo e sob condições. Assim, se estiverem sendo cumpridas as condições, a redução tributária concedida não poderá ser revogada antes de findo o prazo estabelecido (art. 178, CTN).

Resta atacar a regra de ouro, que determina que o governo só pode se endividar se for para a realização de despesas de capital (no popular: para a realização de investimentos). Há anos o Brasil está gastando mais do que arrecada, usando receitas extraordinárias para cobrir gastos correntes, isto é tapar o buraco orçamentário – para usar uma imagem: estamos vendendo o carro para pagar a conta de luz. Como se trata de uma norma sem sanção efetiva, pois seu descumprimento não acarretará nenhuma penalidade – exceto impeachment, mas quem haverá de crer nisso hoje, por motivos orçamentários? – o que se debate é a retirada dessa norma da Constituição, e, com isso, retirar o termômetro desse tipo de controle financeiro, o que seria uma lástima. Retirar o termômetro não acaba com a febre, apenas dificulta seu controle.

Enfim, é necessário cortar gastos para fazer a Reforma Financeira, porém onde devem ser realizados? Este é o ponto central em debate.

O risco é que venha a ser considerado mais fácil recolocar a Reforma Tributária em campo e aumentar a complexidade e a carga tributária, tal como as duas PECs propõem, sufocando a economia – muito embora a propaganda aponte em outro sentido. Com isso, permanecerá o problema financeiro estrutural, porém transferido para nossos filhos e netos, que, em algum momento futuro terão que fazer o corte de gastos públicos.

Enfim, o que deve ser feito em sua opinião, caro leitor?