Dívida ativa e a baixa dos créditos de liquidação duvidosa

Fernando Facury Scaff

Escrevo antes de saber o resultado do segundo turno das eleições, motivo pelo qual centro minhas atenções em um tema importante, que necessita ser tratado tecnicamente por qualquer que seja o vencedor do pleito nacional. O ponto é: o valor da dívida ativa da União atingia em março de 2019 valor superior a R$ 2 trilhões, alcançando mais de 4,6 milhões de pessoas físicas e jurídicas. Esse valor está correto, já que o próprio governo federal declarou que 45% desse montante é irrecuperável?

A importância do tema diz respeito à governança na gestão dos créditos a receber pela União, e, em paralelo, pelos demais entes federados. Considerado um montante tão grande, é necessário um exército de procuradores e advogados públicos para sua cobrança, com resultados proporcionalmente pífios, inferiores a 1% ao ano sobre o montante da dívida ativa em estoque, qualquer que seja a unidade federada sob análise, e mesmo considerando todos os Refis, as medidas de transação tributária em curso e a eficácia das sanções políticas adotadas, como o bloqueio de certidões (CND).

A contrapartida é outro exército de advogados privados, tentando enxugar gelo, em busca de medidas liminares que afastem essas sanções e obtenham as CNDs necessárias às empresas arroladas nos cadastros da dívida ativa.

Isso demanda um enorme esforço no Poder Judiciário, entupido de execuções fiscais, embargos e ações cautelares, anulatórias e mandados de segurança sem fim, e outro exército de juízes e servidores para gestão desses processos. Tudo isso aponta para a ineficiência do sistema.

Exposto o problema, qual a solução?

Adotar um mecanismo semelhante ao que é utilizado para as empresas privadas, que é do registros dos créditos incobráveis como perdas no recebimento, conforme o artigo 9º da Lei 9.430/96. Ou seja, dar baixa no crédito a receber, pois se tornou irrecuperável, e, portanto, incobrável. Referida lei estabelece diversos requisitos para que as empresas privadas adotem esse procedimento, os quais teriam que ser adaptados para o crédito público, a fim de que não ocorra favorecimento e seja adotado com transparência e publicidade. Nessa tarefa, seria adequado envolver os órgãos de controle, como os Tribunais de Contas e o sistema de controle interno do Poder Executivo de cada unidade federada — no caso federal, a Controladoria Geral da União (CGU).

Se a própria União, em 2019, já afirmava que 45% dos créditos a receber inscritos em sua dívida ativa são irrecuperáveis, o que justifica que não sejam baixados, isto é, formalmente declarados como incobráveis? Deixo de analisar a questão das provisões, muito própria para o setor privado, pois inadequadas para o setor público.

Pode parecer que isso seja apenas um jogo contábil, porém é muito mais. Traria forte impacto na gestão fiscal e no sistema judicial, desafogando procedimentos e estatísticas, permitindo que seja efetuada mais adequada governança dos créditos que existem a receber e que possam ser efetivamente recebidos. Há quem acredite que a União ainda receberá algum centavo dos créditos inscritos em dívida ativa referentes à Vasp, Transbrasil e Varig? Tenho muitas dúvidas, a despeito de não ter feito a devida diligência; afinal, tais empresas deixaram de operar há décadas e seu principal ativo era ancorado em aviões, normalmente contratados sob o sistema de leasing, o que os afasta do conceito de propriedade e reduz a possibilidade de recuperação dos valores tributários devidos.

Com números reais, seria possível melhor dimensionar as funções e a necessidade da infraestrutura jurídica e judicial, pública e privada, concentrando atenções no enfrentamento dos verdadeiros problemas referentes à inadimplência tributária. Tal análise está fora do radar daqueles que veem nas reformas constitucionais uma solução para os problemas de nosso sistema tributário. Existem incontáveis gargalos legais a serem enfrentados, como o que se aborda neste texto, que podem melhorar o sistema tributário, sem alterações constitucionais.

Os exércitos acima mencionados — advogados públicos e privados, procuradores, juízes e servidores — podem ser direcionados para solucionar outros problemas tributários, pois assuntos e gargalos não faltam para serem resolvidos nesse âmbito, em busca de sua maior efetividade.

Fica a ideia para debate, visando aperfeiçoar o sistema de gestão da dívida ativa no Brasil.

Fernando Facury Scaff

Professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), advogado e sócio do escritório Silveira, Athias, Soriano de Mello, Bentes, Lobato & Scaff Advogados.

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