Ano novo, velhos problemas: Lessin e a Resolução Senado nº 13/2012

Fernanda Kotzias

Quem trabalha com comércio exterior já está acostumado com as emoções e as angústias que a virada de ano costuma trazer. É comum termos mudanças “polêmicas” no apagar das luzes e, consequentemente, muitas perguntas sem respostas nas primeiras semanas do ano seguinte.

A virada de 2023 para 2024 não foi diferente. Nas últimas reuniões do ano, importadores de diversos setores foram surpreendidos com uma lista extensa de revogações, as quais afastaram benefícios fiscais relevantes de imposto de importação para bens sem similar nacional e que estavam em vigor por meio de ex-tarifários e da lista de exceção à TEC (Letec).

Dentre os produtos importados que tiveram os benefícios afastados, tem-se itens dos mais diversos setores econômicos, como painéis solares, veículos eletrificados (híbridos e elétricos), máquinas de café expresso e equipamentos médicos.

Para o governo, o pacote de revogações – nomeado de “recomposições tarifárias” – é tido como medida de estímulo à produção nacional. Para os importadores, as decisões estão vendo vistas como ilegais, na medida que, em muitos casos, não restou demonstrada a existência de produção nacional, ou seja, haveria falta de fundamentação jurídica para as medidas tomadas.

Um exemplo disso são os carros elétricos. A revogação dos mesmos da Letec se deu de forma concomitante ao lançamento de um novo programa automotivo pelo governo federal, o Programa Mobilidade Verde e Inovação (Mover) [1]. E, de forma aberta, foi declarado que a revogação dos benefícios aos importados faria com que os impostos de importação reestabelecidos auxiliariam o governo a arcar com os custos da nova política pública, cujo principal intuito seria “descarbonizar” o mercado brasileiro de veículos [2].

O curioso é que, sob este discurso – que parece ter um fundo de verdade para o mercado de veículos híbridos, ou seja, aqueles que combinam propulsão elétrica com propulsão à combustão –, foram sumariamente excluídos de incentivos fiscais os veículos 100% elétricos, que não são produzidos no país e cuja produção sequer está em vias de implementação, dada a necessidade de maiores dispêndios com pesquisa e desenvolvimento e tecnologia.

Na prática, o que se terá em 2024 é a redução significativa das opções de veículos eletrificados no mercado brasileiro com a expectativa de que a reserva de mercado gerada possa impulsionar uma futura “indústria” nacional minimamente autossuficiente. O mesmo deve ocorrer com outros segmentos que foram igualmente afetados pelas revogações.

Divergências de entendimento à parte, o presente artigo visa tratar de um outro desdobramento advindo dessas várias revogações: o impacto que causarão aos importadores em termos de apuração do ICMS devido.

Os efeitos da guerra dos portos e as diversas tentativas federais de conter manipulações de ICMS como meio de atração de investimentos pelos estados é tema antigo e amplamente divulgado. O que poucos se atentam são as exceções às regras em vigor, particularmente, aquelas designadas pela Resolução nº 13/2012 do Senado Federal.

Por meio desta Resolução, o Senado, exercendo a competência prevista no artigo 155, §2º, IV, da CF, unificou em 4% a alíquota de ICMS incidente nas operações interestaduais com mercadorias importadas. Seu objetivo é limitar os benefícios de crédito presumido concedidos pelos Estados portuários aos importadores neles estabelecidos e, assim, conter a desordem que vinha ocorrendo em termos de glosas e discussões judiciais.

Até aqui, nenhuma novidade. Afinal, trata-se de norma publicada há mais de uma década. Ocorre que a referida Resolução não se aplica aos produtos importados que não possuam similar nacional, permitindo que, nestes casos, os benefícios estaduais continuassem a ser usufruídos.

Para tanto, o Senado delegou à Câmara de Comércio Exterior (Camex) a tarefa de elaborar e publicar a chamada lista positiva dos bens sem similar nacional, que ficou conhecida como Lessin.

A LESSIN foi inicialmente publicada por meio da Resolução Camex 79/2012 e atualizada posteriormente pelas Resoluções Camex 66/2013 e 124/14 e, muito tempo depois, pela Resolução Gecex nº 326/2022.

A existência de poucas atualizações e, principalmente, do grande lapso temporal decorrido entre as últimas revisões se deu em razão da ausência de uma clara regulamentação sobre como a Lessin seria mantida e, principalmente, quais seriam os critérios e procedimentos para inclusão e exclusão de produtos. Em virtude disso, em 2022, junto com a última revisão, lançou-se consulta pública para tratar do tema, inclusive com a divulgação de uma minuta de regulamento.

Com a mudança na gestão federal, a consulta pública não rendeu frutos e o projeto de regulamento parece ter sido arquivado sem que a comunidade do comércio exterior tomasse muito partido da questão. Todavia, diante das centenas de revogações de ex-tarifários e produtos da Letec no final do último ano, o tema volta à pauta e com grande urgência.

Isto porque, muitos importadores estão prestes a sentir um duplo golpe: a perda dos benefícios e reduções de imposto de importação e a mudança na alíquota de ICMS sobre estes produtos, com a consequente perda do direito a créditos presumidos e benefícios estaduais de ICMS.

E agora? O que essas empresas podem ou devem fazer?

Em termos dos benefícios federais, parte dos importadores optou por apresentar pedidos de reconsideração à Camex, ao passo que outros estão judicializando as demandas.

Quanto ao ICMS, a questão é menos clara, visto que a revogação de benefícios como ex-tarifários ou Letec implicam a automática exclusão dos produtos da Lessin, mesmo que não se tenha efetivamente provado a existência de similar nacional.

A fonte do problema parece estar na existência de lacunas deixadas pela Camex na operacionalização da Lessin, uma vez que, avaliando a determinação da Resolução do Senado e o conteúdo da Resolução Gecex nº 326/2022, percebe-se que as situações que gerariam direito à inclusão na lista positiva estão claramente postas: (1) bens e produtos sujeitos a importação sob alíquotas não superiores a 2% ao amparo de regimes específicos (ex-tarifários, desabastecimento, Letec, Lebit, lista Covid-19, e reduções temporárias) e (2) bens e produtos cuja inexistência de similar nacional tenha sido atestada pela Secex.

Como mencionado, a inclusão e exclusão dos produtos relativos à primeira hipótese é automática e devidamente controlada pela Camex. Por outro lado, a segunda hipótese continua gerando dúvidas e problemas aos importadores por diversas razões.

A primeira delas é o fato de que, apesar de a Camex ter indicado que caberia à Secex atestar a ausência de similaridade do bem importado, esta tarefa não é realizada. Conforme consta do artigo 25 da Portaria Secex nº 249/2023, as análises realizadas pela Secretaria se limitam a situações relativas à isenção/redução de imposto de importação e à redução das alíquotas de PIS/Cofins-importação.

Inclusive, o parágrafo 2º do referido dispositivo é taxativo ao prever que “não serão realizados exames de similaridade para finalidades distintas das referidas no caput”. Portanto, apesar da determinação da Camex, por normativa própria a Secex afasta qualquer obrigação sobre a análise de similaridade para fins de ICMS e da Resolução nº 13 do Senado.

Como consequência, os importadores que se encontram nesse limbo jurídico deixado pelo desalinhamento entre normas editadas pelo Senado, pela Camex e pela Secex, estão se vendo forçados a renunciar aos créditos presumidos de ICMS a que teriam direito, enquanto buscam, de modo desordenado e sem procedimento específico, dialogar com a Camex em busca da efetivação de seu direito à (re)inclusão na lista positiva.

Em nossa visão, a Resolução do Senado n.13/2012 é clara ao dispor que a alíquota unificada de 4% de ICMS não se aplica aos bens sem similar nacional, de modo que a mera ausência de meios claro para operacionalização da lista pela Camex não pode ser suficiente para comprometer o direito existente.

Diante disso, o momento atual mostra-se bastante propício para que a situação seja endereçada, visto que as centenas de revogações de benefícios fiscais vêm fazendo com que empresas importadoras relevantes à economia nacional se vejam na situação acima narrada e passem a exigir respostas das autoridades envolvidas.

Quando assuntos como este são tratados de forma individualizada, corre-se sempre o risco de que poucos tenham seus pedidos atendidos – o que, quando ocorre, se dá por meio de meros ajustes –, ainda que o necessário seja a revisão do processo como um todo para que regras claras, completas e transparentes sejam publicadas e aplicadas.

Não é demais lembrar que o comércio exterior brasileiro é composto, em termos quantitativos, majoritariamente por pequenas e médias empresas, as quais não possuem poder político ou estrutura institucional suficiente para brigarem sozinhas em situações como esta.

Assim, a busca pela tão falada segurança jurídica aduaneira depende que temas técnicos e pouco explorados como o da Lessin venham à luz para que sejam discutidos de forma ampla e abordados publicamente para que sejam dadas soluções reais e definitivas e que atendam os mais diversos grupos de operadores do comércio exterior.

Muito se espera da reforma tributária, mas é preciso lembrar que a sua efetivação dependerá de um longo e tortuoso caminho. Até lá, continua sendo necessário enfrentarmos o sistema atual e garantir que sejam realizados os ajustes e mudanças necessários ao atendimento das demandas e dos desafios do cotidiano.

[1] O Programa Mover foi lançado em dezembro de 2023 por meio da MP 1.205/2023.

[2] Conforme notícia veiculada em diversos meios: https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2023/12/incentivo-a-industria-sera-custeado-por-imposto-de-importacaode-carro-eletrico-e-placa-solar.shtml

Fernanda Kotzias

sócia do Veirano Advogados, doutora em Direito do Comércio Internacional, advogada e consultora especializada em Comércio Internacional e Direito Aduaneiro, professora de pós-graduação e ex-conselheira titular do Carf.

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