A Receita Federal editou, em julho de 2026, a Portaria RFB 702/2026, que altera a Portaria RFB 309/2023 e desloca para as turmas recursais da Delegacia de Julgamento Recursal da Receita Federal do Brasil (DRJ-R) o julgamento, em segunda e última instância administrativa, dos recursos voluntários interpostos por sujeitos passivos definitivamente qualificados como devedores contumazes, independentemente do valor da controvérsia. Esses processos deixam de ser apreciados pelo Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf). O ato acrescenta que o órgão competente será determinado pela situação jurídica do contribuinte no momento da interposição do recurso, de modo que a qualificação posterior, ou o seu afastamento, não produz efeito retroativo sobre a competência já fixada [1].

A medida se apresenta como simples adequação procedimental à Lei Complementar 225/2026, que instituiu o Código de Defesa do Contribuinte e estabeleceu critérios nacionais de identificação do devedor contumaz [2]. Não é. Trata-se de alteração estrutural do contencioso administrativo tributário federal, promovida por ato infralegal da própria autoridade lançadora, e ela merece exame que ultrapasse a leitura burocrática da portaria.

A despeito da real necessidade de medidas efetivas de combate à sonegação tributária, a alteração proposta apresenta riscos reais aos direitos dos contribuintes, comprometendo a segurança jurídica e violando as garantias fundamentais consagradas na Constituição Federal, em especial o contraditório, a ampla defesa e o devido processo legal, expressamente protegidos no art. 5º. O gap tributário representa a diferença entre a arrecadação esperada e os valores efetivamente arrecadados com os tributos, contudo, conforme exposto no relatório Study and Reports on the VAT Gap in the EU-28 Member States elaborado pelo Center for Social and Economic Research (Case), no ano de 2020, essa diferença não decorre apenas de fraudes e sonegações, mas também dos casos de utilização de planejamentos tributários, insolvência dos contribuintes, falências e erros administrativos[1]. Dentro da nova estrutura, o gravame recai, de forma igual, aos casos de fraudes e sonegações e às hipóteses de insolvência dos contribuintes, falências, erros administrativos. Basta ser considerado um devedor contumaz nos termos da Lei Complementar 225/2026.

Rito de pequeno valor aplicado a dívidas milionárias
O fundamento invocado pela administração tributária é o artigo 13, III, da LC 225/2026, que estende ao devedor contumaz o tratamento reservado ao contencioso administrativo fiscal de pequeno valor. A matriz desse rito abreviado está na Lei 13.988/2020, e sua justificativa é estritamente econômica: quando o custo do procedimento se aproxima do valor controvertido, a supressão de um grau de revisão é medida de racionalidade administrativa. O critério é objetivo e incide sobre a causa, não sobre a pessoa que litiga.
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A mesma LC 225/2026, todavia, considera substancial, no âmbito federal, a inadimplência igual ou superior a R$ 15 milhões e correspondente a mais de 100% do patrimônio conhecido do contribuinte. O resultado é uma inversão evidente: aplica-se o procedimento concebido para o litígio de menor expressão econômica precisamente àquele que, por definição legal, discute os valores mais elevados. A razão que autorizava a abreviação desaparece no exato momento em que ela é imposta. A economia processual deixa de operar como fundamento e passa a funcionar como pretexto.

Há um segundo deslocamento, mais grave. A técnica converte um critério de causa em critério de pessoa. O rito deixa de seguir o processo e passa a seguir o litigante. Um mesmo auto de infração, com a mesma matéria e o mesmo valor, será julgado por órgãos diferentes conforme a situação cadastral de quem recorre. Isso não é organização do contencioso, é diferenciação subjetiva no acesso à instância revisora, e diferenciações dessa natureza exigem justificativa constitucional que a portaria não oferece.

Competência de julgamento não é matéria de portaria
A competência para o julgamento do processo administrativo fiscal federal está definida no Decreto 70.235/1972, recepcionado com força de lei ordinária, que atribui a primeira instância às delegacias de julgamento e a segunda instância ao órgão colegiado paritário [3]. Todas as alterações relevantes desse desenho foram veiculadas por lei: a Lei 11.941/2009 unificou os três conselhos de contribuintes em um único Carf; a Lei 13.988/2020 instituiu o rito de pequeno valor; a Lei 14.689/2023 redesenhou o voto de qualidade e seus efeitos.

Que a lei complementar tenha previsto medidas administrativas específicas para o devedor contumaz não encerra a discussão. Uma coisa é a lei autorizar a submissão do qualificado a rito diferenciado; outra, bastante distinta, é o alcance concreto dessa autorização ser fixado por ato regulamentar editado pela parte interessada no desfecho do litígio. Ainda que se admita a delegação, subsiste o dever de o regulamento não ampliar a restrição para além do que a lei estabeleceu. É nesse ponto, e não na conveniência administrativa da medida, que o debate deveria estar concentrado.

Quando uma das partes determina o julgador
O aspecto mais delicado da portaria não é a supressão de um grau recursal, mas a regra que fixa a competência pela situação jurídica do contribuinte no momento da interposição do recurso. A qualificação como devedor contumaz é ato da administração tributária. A administração tributária é parte no processo em que o recurso será apreciado. Um ato unilateral de uma das partes passa, portanto, a determinar qual órgão julgará a controvérsia.

Não se trata de suspeição quanto à atuação das turmas recursais, cuja qualificação técnica não está em causa. Trata-se de estrutura. A impessoalidade administrativa e a garantia do devido processo legal na esfera administrativa, assegurada pelo artigo 5º, LV, da Constituição, supõem que a definição do órgão julgador anteceda o litígio e não dependa da conduta de quem litiga. Quando a autoridade que qualifica é a mesma que lança e a mesma cujo lançamento será revisto, a escolha do julgador deixa de ser um dado do sistema e passa a ser um efeito da posição processual da Fazenda.

Essa estrutura levanta séria questão sobre a garantia constitucional do contraditório e da ampla defesa, assegurada pelo artigo 5º, LV, da Constituição Federal. O contraditório não se esgota no direito de apresentar alegações: pressupõe que essas alegações sejam efetivamente consideradas por um julgador independente e imparcial, com poderes reais para decidir em favor do contribuinte se os argumentos forem convincentes. Tal como proposto, o processo administrativo tende a se tornar ritual esvaziado de substância, ferindo o núcleo essencial do contraditório.

O que efetivamente se subtrai é a paridade
Os Conselhos de Contribuintes foram instituídos pelo Decreto 16.580/1924, e o primeiro deles, relativo ao Imposto de Renda, foi instalado no antigo Distrito Federal em 14 de setembro de 1925. A composição paritária, com representantes da Fazenda Pública e dos contribuintes, veio com o Decreto 5.157/1927, cujo centenário se completa em 2027 [4]. O dado não é ornamental. O traço distintivo do órgão nunca foi o de constituir uma segunda instância, pois a Administração pode organizar quantos graus de revisão interna entender convenientes. O traço distintivo é a paridade.

O Conselho Administrativo de Recursos Fiscais completou cem anos em 2024. Ao longo de um século, construiu uma jurisprudência que é referência para a doutrina, para os tribunais judiciais e para o próprio legislador. Suas decisões, resultado do debate equilibrado entre representantes do Fisco e dos contribuintes em composição paritária, moldaram o direito tributário brasileiro contemporâneo.

As turmas recursais da DRJ-R integram a estrutura da Receita Federal e são compostas por seus servidores. Deslocar para elas o julgamento definitivo desses recursos não suprime apenas um grau de revisão: suprime a única instância administrativa em que o contribuinte participa da formação da decisão. O que resta é a Administração revendo os próprios atos, o que é legítimo como etapa e insuficiente como palavra final. Reduz-se, além disso, a formação de precedentes administrativos uniformes sobre matéria nova, exatamente quando a qualificação como devedor contumaz mais dependeria de critérios estabilizados.

Esse arranjo representa uma subversão da paridade que caracteriza o contencioso administrativo tributário brasileiro. O Carf é um órgão colegiado paritário, composto por metade de representantes do Fisco e metade de representantes dos contribuintes, cuja composição reflete décadas de amadurecimento institucional e garante a legitimidade democrática e a imparcialidade das decisões.

A professora Elidie Palma Bifano, ao discorrer sobre os cem anos do Carf, ressaltou que ‘o Carf é órgão que goza de grande respeitabilidade entre os tribunais administrativos do país e na comunidade jurídica brasileira’ e que “suas decisões só podem ser fruto do equilíbrio e da imparcialidade, pois não se pode imaginar que seus componentes possam ter ou tenham qualquer compromisso de solução que não seja com a verdade dos fatos, independentemente de quem representem” [5]. Essa tradição centenária de equilíbrio institucional é colocada em xeque pelo modelo proposto.

Sombra das sanções políticas
O Supremo Tribunal Federal construiu, ao longo de décadas, a jurisprudência das sanções políticas, condensada nas Súmulas 70, 323 e 547 e reafirmada no julgamento da ADI 173 [6]. Seu núcleo é a vedação de meios indiretos e gravosos de coerção ao pagamento em substituição às vias próprias de cobrança. A restrição processual imposta em razão da condição de devedor aproxima-se dessa categoria: a consequência de dever passa a ser a redução da garantia de discutir se, e quanto, efetivamente se deve.

Convém lembrar, ainda, que foi o próprio Supremo, no julgamento do RHC 163.334, que recorreu à distinção entre o inadimplente eventual e o devedor contumaz para delimitar o alcance da matéria penal tributária, sublinhando que a qualificação depende de elementos de dolo e habitualidade, e não do mero inadimplemento [7]. A distinção, contudo, só produz efeito útil se houver instância capaz de verificá-la com densidade probatória e argumentativa. Um conceito construído para ser excepcional exige controle rigoroso. Submetê-lo ao rito mais abreviado do contencioso administrativo federal produz o efeito inverso ao pretendido pela lei complementar.

Instrumento errado para um objetivo correto
Nada disso implica complacência com o uso da inadimplência tributária como modelo de negócio. A utilização deliberada de estruturas empresariais destinadas ao descumprimento reiterado da obrigação tributária compromete a livre concorrência, transfere custos aos contribuintes cumpridores e deteriora o ambiente econômico. O combate a essa prática é dever da administração tributária e foi acertadamente disciplinado em lei complementar. A crítica não recai sobre o objetivo, mas sobre o instrumento.

Se a qualificação como devedor contumaz produz efeitos severos, entre os quais a vedação à recuperação judicial, a exposição a pedido de falência formulado pela Fazenda Pública e a impossibilidade de transação, então a fundamentação que a sustenta deveria ser submetida ao controle mais intenso disponível na esfera administrativa, e não ao menos intenso. Em um Estado de Direito, a intensidade da restrição e a densidade do procedimento que a antecede caminham juntas. Quanto mais grave a consequência, maior deve ser a exigência de contraditório qualificado.

Há, por fim, um argumento de eficiência que costuma ser esquecido por quem propõe o encurtamento do contencioso administrativo. Recurso não apreciado com profundidade na esfera administrativa é recurso deslocado para o Poder Judiciário. A supressão da instância paritária não elimina o litígio, apenas transfere seu custo, com o agravante de que o contribuinte qualificado como contumaz terá, ao ingressar em juízo, um único fundamento processual disponível de peso, que é justamente a alegação de nulidade do procedimento que o qualificou.

O contencioso administrativo tributário cumpre função essencial no Estado democrático de Direito: é o espaço em que o contribuinte, diante do poder de tributar do Estado, pode contestar a legalidade dos atos de lançamento com igualdade de armas [8].

Às vésperas do centenário da composição paritária, o teste que se coloca ao contencioso administrativo tributário brasileiro não é o de resistir à modernização. É o de não ser desmontado por atos que, examinados isoladamente, parecem apenas administrativos.

Notas

[1] Portaria RFB 702/2026. Ver Receita Federal, “Receita Federal ajusta regras do contencioso administrativo para devedores contumazes”, 10/07/2026.

[2] Lei Complementar 225, de 8 de janeiro de 2026, publicada no DOU de 9 de janeiro de 2026, resultante da conversão do PLP 125/2022.

[3] Decreto 70.235/1972, artigo 25.

[4] Decreto 16.580, de 4 de setembro de 1924; Decreto 5.157, de 12 de janeiro de 1927; Lei 11.941/2009. Ver Memória Institucional do Carf.

[5] [1] BIFANO, Elidie Palma. Cem Anos do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais: Lições Aprendidas. In: OLIVEIRA, Ana Claudia Borges de; PURETZ, Tadeu (coords.). Coletânea 100 anos do CARF. 2. ed., rev. ampl., atual. São Paulo: NSM Editora, 2025, p. 60.

[6] STF, ADI 173/DF, Pleno, rel. min. Joaquim Barbosa, j. 25/09/2008; Súmulas 70, 323 e 547 do STF.

[7] STF, RHC 163.334/SC, Pleno, rel. min. Roberto Barroso, j. 18/12/2019.

[8] BORGES DE OLIVEIRA, Ana Claudia; RENAULT, Felipe Kertesz. Criação da 4° seção de julgamentos: haveria competência do CARF para julgamento do IBS?. Revista de Direitos Fundamentais e Tributação, Porto Alegre, v. 8, n. 2, p. 1–20, 2025. DOI: 10.47319/rdft.v8n2.109.

[1] COSTA, Carlos Renner Cardoso Bentes; ROCHA, Thabitta de Souza. O split payment enquanto instrumento de recolhimento do IVA Dual brasileiro (CBS/IBS) à luz da Emenda Constitucional n. 132/2023: a experiência da União Europeia e critérios da utilização do mecanismo no Brasil. Instituto Brasileiro de Direito Tributário – IBDT, São Paulo, 2024, p. 194.