É precisa e atemporal a afirmação de John Locke: “onde termina a lei, começa a tirania”. Por isso, as sociedades democráticas evoluíram para o chamado primado da legalidade. No campo tributário, desde tempos imemoriais, se exige lei (isto é, consentimento de quem cabe representar o povo) para que sejam criados ou majorados os tributos.

No Brasil, a Constituição contém um capítulo importante tratando das chamadas limitações constitucionais ao poder de tributar, onde se insere, dentre outros muito caros aos bem pensantes, o princípio da legalidade. São excepcionadas dessa proteção constitucional os chamados tributos extrafiscais, aqueles que, como o leitor já pode intuir, não têm a função arrecadatória como preponderante. Isto é, não existem para gerar caixa, mas sim para intervir em políticas públicas.

Essa premissa civilizatória tem sido desconsiderada pelo governo federal, que, cada vez mais com disposição para tributar e cada vez menos espírito público para debater essas intenções com o congresso e com a sociedade, tem usado esses tributos com escancarada finalidade arrecadatória.

Em menos de um ano, o governo federal aumentou o IOF incidente em diversas operações; elevou o IPI sobre cigarros; e ressuscitou o Imposto de Exportação sobre o petróleo – tudo por meio de decretos, medidas provisórias e resoluções, tentando driblar – e por vezes conseguindo – o escrutínio do Congresso Nacional.

Todas essas inciativas – apoiadas em supostas razões regulatórias, a pretexto de proteger a economia ou desestimular comportamentos – não escondem a real intenção de saciar o voraz apetite do governo por arrecadação. É claro que, em teoria, os mencionados tributos podem ser manipulados diretamente pelo Executivo.

Essa flexibilidade, entretanto, não é um cheque em branco. Quando a real motivação deixa de ser intervir legitimamente em aspectos da economia, desaparece a justificativa constitucional para o tratamento excepcional. E, de uns tempos para cá, tal lógica vem sendo pervertida sucessivamente pelo Executivo, que, em vez de enfrentar as reformas estruturantes necessárias ao equilíbrio das contas públicas, viu nos tributos regulatórios a galinha dos ovos de ouro: um verdadeiro atalho para a instituição e majoração de impostos.

Voltemos ao exemplo do IOF: em 2025, três decretos elevaram alíquotas sobre crédito, câmbio, seguros e aplicações. A motivação não foi sequer disfarçada, já que o próprio Ministério da Fazenda anunciou um esperado reforço de arrecadação na ordem de R$ 20,5 bilhões apenas naquele ano.

É claro que o tiro saiu pela culatra. Segundo relatório da Federação Nacional de Previdência Privada e Vida, houve um evidente desincentivo à poupança previdenciária gerado pela cobrança do IOF. Nos planos VGBL, por exemplo, a captação líquida em 2025 caiu de quase R$ 60 bilhões para pouco mais de R$ 3 bilhões, na comparação com 2024, frustrando a expectativa de arrecadação.

Movimento semelhante e igualmente escandaloso pode ser observado no recente aumento do IPI sobre o cigarro, da ordem de 55,6%, promovido por decreto. Não se discute que o cigarro é o exemplo clássico onde a tributação incide com a finalidade de desestimular o consumo. O fato inusitado está na justificativa dada pelo próprio governo, de que o aumento foi apresentado como forma de compensar a desoneração fiscal sobre o querosene de aviação e o biodiesel. Ou seja, um tributo pensado para reduzir o tabagismo se transformou, sem qualquer cerimônia, em mecanismo para que não haja aumento de preço dos combustíveis nas vésperas das eleições.

Na prática, o aumento excessivo do preço do produto lícito, forçado pela tributação irracional, empurra o consumidor, especialmente o mais pobre, para produtos contrabandeados e falsificados, mais baratos e que podem ser encontrados em qualquer padaria ou banca de jornal, como se não houvesse proibição – e sem qualquer controle sanitário.

Embora tributar as exportações seja aquilo que Paul Krugman chamava de “ideia zumbi” (aquelas que embora repetidamente refutadas, enterradas com todas as honras, mas insistem em voltar à vida), com o Imposto de Exportação sobre o petróleo a história foi diferente. A Exposição de Motivos da medida provisória que o instituiu confessa que o governo buscou “capturar” parcela do suposto ganho extraordinário decorrente da valorização do barril do petróleo, estimando um aumento de arrecadação de R$ 15,6 bilhões em quatro meses, destinada a bancar a subvenção ao diesel no mercado interno e a renúncia de tributos da cadeia de combustíveis.

E pior: não tendo o Congresso convalidado a medida provisória que instituiu o Imposto de Exportação, o governo editou uma simples resolução prorrogando o imposto, indo, com esse ato infralegal, em sentido complemente contrário à decisão do Congresso Nacional. Um verdadeiro tapa na cara da sociedade e de seus legítimos representantes.

Assim como o IOF e o IPI incidente sobre cigarros, o Imposto de Exportação é um dos tributos que o constituinte elegeu como ferramenta para induzir ou inibir comportamentos na esfera econômica, de modo que a finalidade exclusivamente arrecadatória o desnatura por completo.

Esses episódios têm a mesma anatomia. Impostos idealizados para regular estão sendo usados descaradamente para arrecadar; em todos eles, burlou-se o rigoroso rito do processo legislativo, invocando-se uma fantasiosa razão extrafiscal; e, em todos, o próprio governo confessou, sem rodeios, a intenção de fazer caixa. Fica óbvio o desvio de finalidade, que torna as cobranças inconstitucionais.

O uso indevido da tributação, de forma excessiva e dissimulada, é capaz de provocar danos severos à economia e à própria sociedade. O problema consiste em transformar exceções previstas na Constituição em “puxadinhos” fiscais para evitar o debate sobre reformas necessárias e o controle dos gastos públicos.

Quando um instrumento concebido para regular comportamentos passa a ser usado como atalho para arrecadação, rompe-se com a legalidade. Nos últimos anos, o tema das ameaças à democracia entrou na pauta. Não convém esquecer que elas geralmente partem de quem tem o poder, pois, como disse Montesquieu, “todo homem que detém o poder tende a abusar dele; vai até onde encontra limites”.