Tribunal misto não resolve problema da uniformidade

A uniformização da interpretação jurisprudencial da legislação sobre IBS e CBS é um problema real. Mas o tribunal misto não é a solução.

A política do litigante único não se confunde com a decisão sobre o melhor arranjo institucional para receber a competência jurisdicional quanto aos litígios sobre os novos tributos. São propostas que tratam de problemas distintos e, por isso, não são excludentes. A política do litigante único mira a racionalização e a economia de recursos do Poder Judiciário e da representação judicial do fisco e dos contribuintes. O tribunal misto buscaria a uniformidade da jurisprudência. São objetivos diferentes — e o tribunal misto falha no seu.

Um único tribunal não garante um único entendimento
O problema da dispersão da jurisprudência dentro de um mesmo tribunal é bem conhecido.

Mesmo em colegiados com número reduzido de membros, como o Supremo Tribunal Federal, o funcionamento em órgãos fracionários é fonte permanente de divergência. O ministro Victor Nunes Leal destacava os numerosos casos em que há dois julgamentos do mesmo processo no Supremo Tribunal Federal em vez de um só, para pregar não a multiplicação das Turmas, porém sua abolição (Aspectos da Reforma Judiciária. In Revista de Informação Legislativa. v. 2, nº 7, p. 15-46, set. 1965).

A doutrina confirma: a divisão dos tribunais em unidades jurisdicionais competentes para a mesma matéria fatalmente conduz à divergência de resultados de julgamentos, inevitável na interpretação dos textos legais.

Se o que se deseja seria uma uniformização de entendimentos entre justiça federal e estadual, é fácil notar que tribunais mistos nada resolveriam, porque esse não é o real problema.

O tribunal misto estaria sujeito ao mesmo problema. O número excessivo de causas e a abrangência nacional exigiriam o funcionamento em órgãos fracionários, o que levaria à dispersão da jurisprudência e frustraria o objetivo declarado. As propostas discutidas até o momento giram em torno de criar um colegiado de julgamento por estado — 27, portanto. Para comparação: o número de Tribunais Regionais Federais é apenas seis, e mesmo assim as divergências entre regiões são frequentes.

Mas o principal argumento é o da desnecessidade e inutilidade da solução proposta, como veremos agora.

Basta lembrar o seguinte: juízes e tribunais estaduais, juízes e Tribunais Regionais Federais interpretam cotidianamente nossas leis: o Código Civil e o Penal, o Código Tributário Nacional, a legislação ambiental, a Lei de Licitações, o Código de Processo Civil e o Penal, toda a legislação sobre a administração pública e a própria Constituição. Todo o arcabouço normativo é interpretado por ambos os ramos da Justiça diariamente.

E divergências ocorrem entre os próprios juízes estaduais de varas diferentes, comarcas diferentes e estados diferentes. Divergências acontecem entre juízes federais de varas, subseções judiciárias e de regiões diferentes. E ocorrem interpretações diferentes entre juízes estaduais e federais. Mas, nem por isso se criaram tribunais mistos especializados em legislação de Direito Administrativo, em Direito Tributário ou em Direito Civil. Nem por isso se criaram tribunais mistos especializados em interpretar a Constituição.

A Constituição de 1988 já criou um tribunal composto por magistrados federais e estaduais, competente para uniformizar a interpretação do Direito federal: o Superior Tribunal de Justiça. Do mesmo modo, o STF resolve a interpretação da Constituição Federal. Não é preciso criar nenhum órgão ou tribunal novo.

Questões institucionais sem resposta pelo tribunal misto
Além da ineficácia para garantir uniformidade, o tribunal misto levanta questões práticas sem resposta satisfatória: por exemplo, quem organiza o processamento e o julgamento? Qual tribunal é o responsável? Como funcionarão esses órgãos em cada unidade da federação? Quem responde pelos recursos? A qual corte superior se recorre das decisões?

O Brasil não tem tribunais tributários especializados. Criar um para apenas dois tributos, sem avaliar a necessidade mais ampla do sistema, é absolutamente desproporcional.

Ainda, a especialização seria parcial: a interpretação da legislação sobre IBS e CBS não prescinde do entendimento sobre a parte geral do direito tributário, do direito processual e de uma infinidade de outros temas que continuariam sendo tratados de forma distinta pelos tribunais estaduais, federais e pelos próprios tribunais mistos. As divergências de entendimento apenas se acirrariam.

Lembremos que um tribunal misto não resolveria também a necessidade de litisconsórcio entre União, estados e municípios. Toda ação que impugnasse um lançamento de IBS e CBS, ou uma execução fiscal, continuará a ter três entes públicos em um de seus polos, caso o litigante único não seja adotado.

O problema que a política do litigante único evitará — a multiplicidade de processos e de litigantes públicos discutindo sobre as mesmas bases fáticas e jurídicas — sobrecarregaria qualquer órgão jurisdicional, misto ou não. E não é isso que se deseja.

Poder Judiciário já é totalmente eletrônico
Há quem defenda o tribunal misto sob o argumento de que ele beneficiaria o contribuinte, que não precisaria litigar em todos os municípios do Brasil. O argumento não se sustenta.

O Judiciário brasileiro é 100% digital há dez anos. As ações judiciais são totalmente eletrônicas, tornando absolutamente desnecessário o deslocamento do contribuinte para propor ação em qualquer lugar do país. Audiências em processos tributários são extremamente raras — praticamente inexistentes — e para elas já existe a videoconferência, amplamente utilizada em todo o Brasil.

A Justiça Brasileira 4.0 é regulamentada pelo Conselho Nacional de Justiça desde 2020, pela Resolução 345.

O problema da multiplicidade de réus — a necessidade de litigar contra múltiplos entes federativos — é resolvido pela política do litigante único, não pela criação de um novo tribunal.

STJ como solução existente
O Superior Tribunal de Justiça atua de forma adequada e suficiente na interpretação da legislação federal.

O enfrentamento às decisões judiciais dissonantes e a preocupação com desequilíbrios e iniquidades entre jurisdicionados tem sido o cerne das reformas da legislação processual brasileira. Os precedentes obrigatórios e a possibilidade de suspensão de tutelas de urgência contra a Fazenda Pública cumprem papel relevante nesse cenário. O STJ tem atacado o problema da grande quantidade de recursos de diversas formas, dentre elas com a fixação de mais de 40 teses vinculantes, um número crescente. E a Emenda Constitucional 123, que instituiu a relevância da questão federal para o STJ, está em vias de ser implementada na prática.

A trajetória recente confirma a direção correta. A Emenda Constitucional que atribuiu ao STJ o julgamento dos conflitos federativos e dos conflitos entre o Comitê Gestor e as unidades federativas já foi aprovada. Discute-se também a criação de ação direta de ilegalidade e ação declaratória de legalidade no STJ, para questões referentes ao IBS e à CBS. O caminho já está sendo construído dentro da estrutura existente.

O incremento dos mecanismos de uniformização de jurisprudência já disponíveis é o caminho para assegurar que IBS e CBS sejam tributos verdadeiramente univitelinos. Não é preciso criar novos órgãos jurisdicionais — é preciso usar melhor o que já existe.

Conclusão
A reforma tributária criou dois tributos com idêntica hipótese de incidência e bases jurídicas comuns, mas com sujeitos ativos distintos e distribuídos por toda a federação. O risco de multiplicação de litígios é real e exige solução preventiva.

Essa solução começa na administração pública. O Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias precisam funcionar. Receita Federal, Secretarias de Fazenda e procuradorias precisam se entender e adotar posições uniformes. Sem unificação administrativa, qualquer solução judicial será incompleta.

A política do litigante único é a extensão natural dessa unificação ao plano judicial. Com base na delegação recíproca já autorizada pela Constituição e pela Lei Complementar nº 214/2025, um único ente representará os interesses de todos os credores, definido pelo valor do crédito tributário em disputa. Abaixo do limite a ser fixado, a ação tramitará na Justiça Estadual, com estado ou município como parte. Acima do limite, na Justiça Federal, com a União. O produto arrecadado é repartido administrativamente. Cada ramo do Judiciário mantém competência. Nenhum ente perde autonomia.

Para a uniformidade da jurisprudência, o Superior Tribunal de Justiça é a resposta constitucional. A criação de um tribunal misto não garantiria entendimento uniforme – repetiria, em novo formato, o problema da dispersão interna de jurisprudência – e ainda levantaria questões institucionais sem resposta.

Essa é a posição do Superior Tribunal de Justiça. Devemos diminuir a quantidade de litígios, e não aumentá-los. Devemos garantir a eficiência da atuação do Judiciário, e não criar órgãos judiciais. As ferramentas já existem. É hora de usá-las.

Recomendações:
1. Que o Comitê Gestor do IBS, a Receita Federal e a PGFN celebrem ato administrativo conjunto instituindo a política do litigante único, nos termos do artigo 156-B da Constituição Federal e do artigo 480, § 3º, da Lei Complementar nº 214/2025.

2. Que o Comitê de Harmonização das Administrações Tributárias e o Fórum de Harmonização Jurídica das Procuradorias iniciem imediatamente seus trabalhos de unificação de entendimentos.

3. Que seja estabelecido, por acordo entre os entes federativos, o valor de alçada para definição do litigante único e a consequente distribuição de competências entre Justiça estadual e Justiça Federal. Esse valor pode e deve ser ratificado e estabelecido em lei, em nome da segurança jurídica.

4. Que propostas de criação de tribunal misto sejam descartadas, por não resolverem nenhum dos problemas identificados.

Fonte Conjur