O Supremo e o contribuinte
Fernando Albino
Os tempos modernos mostram que novas soluções de conflitos podem ser introduzidas com bons resultados
O Supremo Tribunal Federal (STF), em sua nova formação, tem tomado importantes decisões, em muitas delas alterando entendimentos anteriores. Um dos exemplos mais recentes foi o da Ação Direta de Inconstitucionalidadenº 1976-7, do Distrito Federal, na qual o voto do relator, ministro Joaquim Barbosa, foi acolhido por nove votos a um, no sentido de declarar inconstitucional a exigência de depósito prévio para a interposição de recursos na esfera administrativa.
O assunto não era novidade para a Corte. Entretanto, em vários julgamentos do passado essa posição saíra perdedora, com a maioria entendendo que a exigência de depósito prévio não ofendia a Constituição.
O fundamento para essa posição era o de que o duplo grau de jurisdição na esfera administrativa não era assegurado pela Constituição. Assim, se a administração resolvesse implantar essas duas instâncias poderia fazê-lo de forma a livremente exigir depósito como condição para o contribuinte ver o seu pleito reexaminado por um órgão de segundo grau.
Sob o ponto de vista prático, essa exigência desestimulava os contribuintes de requererem uma revisão administrativa, já que a propositura direta de uma ação judicial não continha igual condição. Assim, ainda que sob o risco de execução, muitos contribuintes decidiam ir diretamente à justiça, sobrecarregando o Poder Judiciário. Muitos foram os casos de autos de infração de elevado valor que exigiam vultosos depósitos e que acabaram sendo reduzidos ou mesmo desconstituídos na esfera judicial.
As razões de decidir do STF são muito interessantes por conterem uma nova maneira de interpretar a Constituição. Entendeu o STF que a administração, quando age, o faz nos limites e parâmetros fixados pela Constituição, devendo obedecer sobretudo a normas constitucionais administrativas, entre elas o amplo acesso dos administrados a procedimentos estabelecidos pela lei. Nesse sentido é que considerou inconstitucional a exigência do depósito, o que implicaria a violação do princípio da legalidade.
Um dos aspectos mais interessantes da posição do STF é o que se pode inferir a partir de sua decisão. Acabou a Corte admitindo uma similaridade entre o procedimento administrativo e o processo judicial. O relator, inclusive, mencionou o seu ideal de ver transformada em lei a necessidade de se esgotar a esfera administrativa antes do ingresso no Judiciário.
Isso coloca o assunto da importância do contencioso administrativo no direito brasileiro. A nossa tradição republicana sempre privilegiou a exclusividade da jurisdição pelo Poder Judiciário, transformando-a na famosa máxima de que “nenhuma lesão de direito individual pode ser afastada de apreciação pelo Poder Judiciário”.
Os tempos modernos, todavia, têm mostrado que novas maneiras de solução de conflitos podem ser introduzidas sem ofensa a essa máxima e com grande proveito para os administrados.
Merece menção a arbitragem, em que o Poder Judiciário se afasta do conflito respeitando a escolha das partes de um procedimento extrajudicial para solucionar as suas desavenças.
Como se sabe, especialmente em contratos internacionais, a arbitragem tem sido cada vez mais adotada, em benefício da rapidez de solução de demandas e do próprio conteúdo delas, o mais das vezes bastante técnico e complexo a recomendar especialistas no assunto, não necessariamente juristas ou magistrados.
Além da arbitragem, tem sido comum a adoção dos procedimentos de mediação, quer por intermédio de estruturas institucionalizadas, quer por iniciativa das partes, em mecanismos informais e por elas aceitos.
Nesse contexto, seria de bom tom a adoção, pelo direito brasileiro, de um verdadeiro contencioso administrativo, em conflitos que envolvem a administração pública e os administrados.
Existem inúmeros tribunais administrativos de alta qualidade e de longa tradição, como o Conselho de Contribuintes, o Tribunal Marítimo, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, os Tribunais de Impostos de estados e municípios, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica e tantos outros.
Ainda que as suas decisões possam estar sujeitas a críticas, o que de resto ocorre com qualquer decisão, o usual são sentenças de qualidade indiscutível, em que são esmiuçados os vários aspectos envolvidos, especialmente de natureza técnica, de mais difícil familiaridade para um magistrado.
O que falta a tais órgãos é a eficácia de suas decisões, todas elas passíveis de revisão na esfera judicial. O primeiro passo realmente pode ser o de se impedir o acesso ao processo judicial antes de esgotada a esfera administrativa.
O passo seguinte, mais ousado, é o de conferir os efeitos de coisa julgada ao núcleo da decisão administrativa, que deu solução à questão controversa. Por exemplo, afeta ou não a concorrência certa concentração ocorrida em determinado mercado. Constitui ou não gestão temerária ato praticado por uma instituição financeira. Subsistem provados ou não determinados fatos, considerando-se as características técnicas de um dado segmento da atividade econômica. Em todas essas situações, os julgadores administrativos, desde que revestidos da mesma independência dos juízes, podem ser mais competentes para apreciar as demandas e julgar os direitos e obrigações de cada parte. Evidente que em nenhum momento pode-se afastar o controle do Poder Judiciário. Mas que ele se faça quanto ao atendimento dos princípios básicos da ampla defesa, e não na revisão técnica de determinadas decisões.
O fato é que, por ora, antes que tais mudanças venham a ocorrer, os contribuintes que fizeram depósito ou arrolaram bens em garantia desde logo podem pedir de volta os valores ou o cancelamento da averbação dos arrolamentos, o que deve ser formulado perante a segunda instância administrativa.
Os tempos modernos mostram que novas soluções de conflitos podem ser introduzidas com bons resultados
O Supremo Tribunal Federal (STF), em sua nova formação, tem tomado importantes decisões, em muitas delas alterando entendimentos anteriores. Um dos exemplos mais recentes foi o da Ação Direta de Inconstitucionalidadenº 1976-7, do Distrito Federal, na qual o voto do relator, ministro Joaquim Barbosa, foi acolhido por nove votos a um, no sentido de declarar inconstitucional a exigência de depósito prévio para a interposição de recursos na esfera administrativa.
O assunto não era novidade para a Corte. Entretanto, em vários julgamentos do passado essa posição saíra perdedora, com a maioria entendendo que a exigência de depósito prévio não ofendia a Constituição.
O fundamento para essa posição era o de que o duplo grau de jurisdição na esfera administrativa não era assegurado pela Constituição. Assim, se a administração resolvesse implantar essas duas instâncias poderia fazê-lo de forma a livremente exigir depósito como condição para o contribuinte ver o seu pleito reexaminado por um órgão de segundo grau.
Sob o ponto de vista prático, essa exigência desestimulava os contribuintes de requererem uma revisão administrativa, já que a propositura direta de uma ação judicial não continha igual condição. Assim, ainda que sob o risco de execução, muitos contribuintes decidiam ir diretamente à justiça, sobrecarregando o Poder Judiciário. Muitos foram os casos de autos de infração de elevado valor que exigiam vultosos depósitos e que acabaram sendo reduzidos ou mesmo desconstituídos na esfera judicial.
As razões de decidir do STF são muito interessantes por conterem uma nova maneira de interpretar a Constituição. Entendeu o STF que a administração, quando age, o faz nos limites e parâmetros fixados pela Constituição, devendo obedecer sobretudo a normas constitucionais administrativas, entre elas o amplo acesso dos administrados a procedimentos estabelecidos pela lei. Nesse sentido é que considerou inconstitucional a exigência do depósito, o que implicaria a violação do princípio da legalidade.
Um dos aspectos mais interessantes da posição do STF é o que se pode inferir a partir de sua decisão. Acabou a Corte admitindo uma similaridade entre o procedimento administrativo e o processo judicial. O relator, inclusive, mencionou o seu ideal de ver transformada em lei a necessidade de se esgotar a esfera administrativa antes do ingresso no Judiciário.
Isso coloca o assunto da importância do contencioso administrativo no direito brasileiro. A nossa tradição republicana sempre privilegiou a exclusividade da jurisdição pelo Poder Judiciário, transformando-a na famosa máxima de que “nenhuma lesão de direito individual pode ser afastada de apreciação pelo Poder Judiciário”.
Os tempos modernos, todavia, têm mostrado que novas maneiras de solução de conflitos podem ser introduzidas sem ofensa a essa máxima e com grande proveito para os administrados.
Merece menção a arbitragem, em que o Poder Judiciário se afasta do conflito respeitando a escolha das partes de um procedimento extrajudicial para solucionar as suas desavenças.
Como se sabe, especialmente em contratos internacionais, a arbitragem tem sido cada vez mais adotada, em benefício da rapidez de solução de demandas e do próprio conteúdo delas, o mais das vezes bastante técnico e complexo a recomendar especialistas no assunto, não necessariamente juristas ou magistrados.
Além da arbitragem, tem sido comum a adoção dos procedimentos de mediação, quer por intermédio de estruturas institucionalizadas, quer por iniciativa das partes, em mecanismos informais e por elas aceitos.
Nesse contexto, seria de bom tom a adoção, pelo direito brasileiro, de um verdadeiro contencioso administrativo, em conflitos que envolvem a administração pública e os administrados.
Existem inúmeros tribunais administrativos de alta qualidade e de longa tradição, como o Conselho de Contribuintes, o Tribunal Marítimo, o Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional, os Tribunais de Impostos de estados e municípios, o Conselho Administrativo de Defesa Econômica e tantos outros.
Ainda que as suas decisões possam estar sujeitas a críticas, o que de resto ocorre com qualquer decisão, o usual são sentenças de qualidade indiscutível, em que são esmiuçados os vários aspectos envolvidos, especialmente de natureza técnica, de mais difícil familiaridade para um magistrado.
O que falta a tais órgãos é a eficácia de suas decisões, todas elas passíveis de revisão na esfera judicial. O primeiro passo realmente pode ser o de se impedir o acesso ao processo judicial antes de esgotada a esfera administrativa.
O passo seguinte, mais ousado, é o de conferir os efeitos de coisa julgada ao núcleo da decisão administrativa, que deu solução à questão controversa. Por exemplo, afeta ou não a concorrência certa concentração ocorrida em determinado mercado. Constitui ou não gestão temerária ato praticado por uma instituição financeira. Subsistem provados ou não determinados fatos, considerando-se as características técnicas de um dado segmento da atividade econômica. Em todas essas situações, os julgadores administrativos, desde que revestidos da mesma independência dos juízes, podem ser mais competentes para apreciar as demandas e julgar os direitos e obrigações de cada parte. Evidente que em nenhum momento pode-se afastar o controle do Poder Judiciário. Mas que ele se faça quanto ao atendimento dos princípios básicos da ampla defesa, e não na revisão técnica de determinadas decisões.
O fato é que, por ora, antes que tais mudanças venham a ocorrer, os contribuintes que fizeram depósito ou arrolaram bens em garantia desde logo podem pedir de volta os valores ou o cancelamento da averbação dos arrolamentos, o que deve ser formulado perante a segunda instância administrativa.
