A regulamentação da reforma tributária do consumo aproxima-se de um ponto sensível. Para que o Imposto Seletivo (IS) seja cobrado a partir de 1º de janeiro de 2027, a lei ordinária que fixará suas alíquotas precisa ser publicada até o fim de setembro deste ano, por força das anterioridades de exercício e nonagesimal. O governo ainda não encaminhou o texto ao Congresso, e projetos de lei complementar disputam os contornos do tributo, em momento crucial para a inovação trazida pela EC 132/23.

Sustenta-se aqui que a incidência sobre o gás natural é, hoje, inconstitucional por não cumprir os requisitos de validação constitucional desse tributo regulatório, previstos especialmente, mas não apenas, no artigo 153, VIII, da CRFB/88. O argumento desdobra-se em três planos: o gás não ostenta a nocividade que a materialidade do IS pressupõe; a exação não passa no teste da finalidade; e a premissa de nocividade é contradita pela valoração que o próprio legislador, em sede setorial, fez do gás como vetor da transição.

Materialidade do IS exige nocividade qualificada
O IS não alcança quaisquer bens, mas apenas os prejudiciais à saúde ou ao meio ambiente (artigo 153, VIII, da CRFB/88). As palavras inseridas na Constituição pelo constituinte derivado delimitam o espaço normativo válido de incidência e, portanto, a materialidade desse tributo. Dela decorre que a validade da exação pressupõe nocividade qualificada e demonstrável — um nexo entre o bem tributado e o dano que se pretende inibir. Ausente esse nexo, o tributo perde a natureza regulatória do IS e passa a operar como imposto sobre o consumo disfarçado, invadindo o campo do IBS e da CBS.

A incidência do IS com fundamento ambiental mede-se, ainda, pelo princípio do poluidor-pagador, que reclama vínculo, ainda que mediato, entre a atividade onerada e o dano a internalizar. Como a incidência não se constrói sobre atividade poluidora, mas sobre a mera extração de um bem cuja molécula é, em si, menos intensiva em carbono, falta o fundamento que aquele princípio forneceria.

Convém, ainda, distinguir a lesividade do bem da lesividade do processo extrativo. O IS foi concebido para incidir sobre bens em si prejudiciais — não sobre processos cujos impactos já se acham internalizados por instrumentos próprios, como royalties, participações especiais, licenciamento e compensações ambientais. Onde o bem não é inerentemente nocivo, a incidência fundada apenas na lesividade do processo também desnatura a materialidade constitucional do tributo.

Gás natural é vetor da transição, não bem que se queira desestimular
A falta desse nexo, no caso do gás, decorre da posição que o combustível ocupa na transição energética. O gás natural é o fóssil de menor intensidade de carbono, versátil e capaz de deslocar da matriz fontes mais poluentes — o carvão e os derivados de petróleo. É peça fundamental e reconhecida do esforço de descarbonização e da reindustrialização do país, e ocupa participação ainda modesta na matriz nacional (cerca de 9,6% em 2024, ante 13,5% uma década antes), muito aquém da média mundial — contraste que informa a agenda de expansão do setor, da qual o Novo Mercado de Gás (Lei nº 14.134/2021) é o marco [1].

Transição energética não se confunde com a supressão imediata e indistinta dos hidrocarbonetos. Em um país de matriz relativamente limpa, a substituição de fontes deve preservar segurança energética e competitividade, sob pena de a política ambiental converter-se em obstáculo à própria descarbonização [2]. Nesse sentido, segundo dados da Empresa de Pesquisa Energética, a extração de petróleo responderia por cerca de 1% das emissões nacionais de gases de efeito estufa — o que enfraquece qualquer presunção automática de lesividade suficiente para justificar tratamento seletivo agravado.

Mas o decisivo é que o próprio Estado brasileiro trata o gás como fonte de energia a fomentar, e o faz por lei. A Lei nº 14.134/2021 reestruturou o mercado para ampliar oferta e competição; a Lei nº 14.993/2024 — editada quando a autorização constitucional do IS já integrava a Constituição — instituiu programa nacional de descarbonização do produtor de gás; e a Lei nº 10.438/2002 arrola o gás entre as fontes cuja competitividade a Conta de Desenvolvimento Energético deve promover. O mesmo Congresso que autorizou o IS sobre bens prejudiciais ao meio ambiente tratou o gás, meses depois, como veículo da descarbonização. Onerar-lhe a extração sob a rubrica de bem nocivo inverte a lógica do instrumento e coloca a política tributária em rota de colisão com a política setorial [3].

Teste em três eixos: competência, forma e finalidade
Assentadas a materialidade e a função do gás, cabe submeter a incidência a um teste de validade. Prefere-se falar em tributação regulatória a falar em extrafiscalidade: a expressão aproxima a medida fiscal da intervenção do Estado sobre o domínio econômico e permite um controle finalístico mais rigoroso. Sob essa perspectiva, o IS é — ou deveria ser — instrumento de regulação pela via tributária, e como tal há de ser aferido.

Propõe-se submetê-lo a um controle em três dimensões, aplicável a toda tributação regulatória, cuja premissa é que tais medidas, por constituírem intervenção sobre o domínio econômico, submetem-se não só ao Direito Tributário clássico, mas também aos freios do Direito Constitucional Econômico — a proibição do arbítrio e a do excesso. São elas: a competência (dupla aptidão para instituir a espécie e para perseguir a finalidade regulatória); a forma (observância do artigo 150 — legalidade, irretroatividade, anterioridades); e a finalidade, a mais decisiva, que reclama idoneidade do fim (um bem efetivamente nocivo e um resultado regulatório aferível) e razoabilidade da medida (adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito) [4].

Aplicado o teste, competência e forma não se afiguram como obstáculo. A competência existe: a União detém o poder de instituir o imposto (artigo 153, VIII) e o dever de defesa do meio ambiente (artigos 23, VI, e 225). Quanto à forma, como a lei ordinária que fixará as alíquotas ainda não foi editada, não há, a rigor, requisito formal já cumprido ou descumprido. Todavia, caberá a ela observar as anterioridades de exercício e nonagesimal, que o Supremo Tribunal Federal tem exigido mesmo dos tributos de acentuado caráter extrafiscal. É no eixo da finalidade que a incidência sobre o gás sucumbe [5].

Por que a incidência não sobrevive ao teste da finalidade
O teste da proporcionalidade decompõe-se em três exames — adequação, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito —, e a incidência sobre o gás não passa em nenhum deles. Falta-lhe adequação, porque onerar a extração de um combustível de transição não é meio apto a promover o fim ambiental — antes o contraria, ao encarecer o vetor que desloca da matriz fontes mais poluentes. Falta-lhe necessidade, porque a materialidade é estrutural e de demanda inelástica: a exação não desestimula conduta alguma, apenas arrecada. E falta-lhe proporcionalidade em sentido estrito, porque, ausente o nexo de nocividade, remanesce tão só a restrição à livre iniciativa e à igualdade tributária, sem finalidade constitucional que a compense.

A estrutura da exação denuncia a sua real natureza. A tributação regulatória legítima é autofágica: quanto mais bem-sucedida em desestimular a conduta nociva, menos arrecada. Um tributo que se sabe perpétuo desde a origem encerra contradição nos próprios termos: se não há horizonte em que deixe de arrecadar, é porque arrecadar sempre foi o seu propósito. O teto reduzido de 0,25% e a incidência na extração independentemente da destinação — inclusive nas exportações [6] — reforçam a leitura. É o que se pode designar por insinceridade normativa: um imposto sobre o consumo travestido de tributo ambiental.

A literatura sobre os sin taxes — equivalente funcional do IS — confirma empiricamente o diagnóstico e permite aferir, ponto a ponto, porque a incidência sobre o gás está fadada a fracassar como tributo indutor. Os estudos identificam três condições sob as quais essas exações efetivamente reduzem o consumo e melhoram indicadores de saúde ou ambientais: (1) que incidam sobre bens genuinamente nocivos; (2) que a demanda pelo bem seja elástica, de sorte que o encarecimento se traduza em queda mensurável de consumo; (3) e que partam de alíquotas suficientemente altas para produzir esse efeito. A mesma literatura adverte, em sentido inverso, para o risco de esses tributos degenerarem em mero instrumento de arrecadação — sobretudo quando o erário passa a depender da sua receita [7].

Confrontado com esse referencial, o IS sobre o gás falha nas três condições. Não incide sobre bem genuinamente nocivo, mas sobre o combustível fóssil de menor intensidade de carbono, reconhecido como vetor da transição. Não recai sobre demanda elástica, mas sobre extração estrutural e inelástica — o produtor não deixa de extrair, e o gravame apenas se propaga pela cadeia, sem a queda de consumo que legitimaria a indução. E não parte de alíquota apta a desestimular, mas de um teto de 0,25% cuja função, coerente com a base inelástica, é arrecadar de modo estável. Reúne, assim, os traços da captura arrecadatória e nenhum dos pressupostos do êxito indutor. Não por acaso, os regimes de tributação do carbono bem-sucedidos — da Suécia, pioneira em 1991, à União Europeia — gravam a emissão mensurada, e não a extração genérica de um insumo, admitindo tratamento mais favorável às fontes de menor intensidade de carbono, categoria em que o gás se situa.

Objeção da deferência ao legislador e por que ela não se sustenta
A objeção mais séria aos argumentos aqui expostos é seria a seguinte: o juízo sobre a nocividade de um bem pertenceria à margem de conformação do legislador, cuja prognose reclamaria deferência no controle de constitucionalidade. Essa objeção seria decisiva se a premissa de nocividade encontrasse, no ordenamento, algum apoio — o que não ocorre, pois, como demonstrado, os fatos caminham em sentido oposto ao da tributação do gás pelo IS. Mas não só. O próprio legislador — não o intérprete, nem o setor regulado — já formulou, em sede setorial, juízo de sentido contrário, e as leis do Novo Mercado de Gás, da descarbonização e da Conta de Desenvolvimento Energético permanecem em vigor. Não há, pois, sucessão de leis, em que a valoração posterior sobrepuja a anterior, mas coexistência. Logo, o conflito não é entre a lei tributária e a opinião do intérprete, mas entre a prognose fiscal e a prognose setorial, ambas do próprio legislador.

Nesse embate entre prognoses, há razão para reconhecer primazia à valoração setorial. Como assinala Marcus Abraham, o Direito Tributário é um direito de sobreposição: não cria os institutos, conceitos e formas de que se vale, mas os colhe de outros ramos do Direito, sobrepondo a eles a norma de incidência (artigos 109 e 110, do CTN) [8]. Sendo assim, quando o IS grava um bem como prejudicial ao meio ambiente, a nocividade não é qualidade que a lei tributária institua por conta própria: é conceito que ela toma de empréstimo da disciplina regulatória setorial da energia, a qual cabe, primariamente, definir o que é nocivo e o que é vetor de transição. Se o tributo se sobrepõe a um conceito que não lhe pertence, não pode contrariá-lo ao apropriar-se dele — sob pena de redefinir, para fins arrecadatórios, um juízo que o ordenamento confiou a outro ramo. A deferência ao legislador, de resto, não alcança a premissa que ele próprio desmente. É dizer: valoração que se contradiz não é margem de conformação, mas arbítrio, que o Direito Constitucional Econômico interdita — e a sua queda arrasta consigo o teste de adequação, sem o qual não há validação constitucional possível para um tributo de natureza regulatória.

Conclusão
Em resumo, a competência para tributar a extração mineral existe; o vício não está na competência, mas na finalidade com que ela é exercida. Pelas razões acima expostas — a ausência da nocividade que a materialidade do IS pressupõe, o fracasso no teste da finalidade e a contradição entre a valoração fiscal e a setorial, ambas do próprio legislador —, a incidência do IS sobre a extração de gás natural não sobrevive ao controle de constitucionalidade. Um Estado que, por lei, faz do gás natural vetor da transição energética não pode, validamente, sob a mesma Constituição, tributá-lo como se pretendesse desestimular a sua produção. Enquanto subsistir esse descompasso fático e legal, a incidência será inconstitucional.

[1] ENERGY INSTITUTE. Statistical Review of World Energy 2025. Londres, 2025; EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). Balanço Energético Nacional 2025: ano-base 2024. Rio de Janeiro, 2025.

[2] EMPRESA DE PESQUISA ENERGÉTICA (EPE). Relevância do setor de petróleo e gás natural para a transição energética. Rio de Janeiro, 2024.

[3] Lei nº 14.993/2024 (Programa Nacional de Descarbonização do Produtor e Importador de Gás Natural e de Incentivo ao Biometano) e Lei nº 10.438/2002, art. 13.

[4] Sobre o modelo de controle em três dimensões — competência, forma e finalidade —, seja consentido remeter a BARBOSA, Marcus Vinicius. Tributação regulatória ambiental: possibilidades e limites. Revista Fórum de Direito Tributário – RFDT, Belo Horizonte, ano 17, n. 101, p. 145-178, set./out. 2019.

[5] STF, ARE 914.045-RG/MG (Tema 856), Rel. Min. Edson Fachin, e Súmulas 70, 323 e 547; STF, ADI 4.661-MC, Rel. Min. Marco Aurélio (anterioridade nonagesimal ao IPI, a despeito da extrafiscalidade); STF, RE 656.089/MG, Rel. Min. Dias Toffoli (diferenciação de alíquotas condicionada à proporcionalidade, à razoabilidade e à vedação do excesso).

[6] Na extração de bens minerais, a Constituição determina a incidência do IS “independentemente da destinação” (art. 153, §6º, VII, da CRFB/88). Coerente com isso, o Executivo vetou o art. 413, I, da LC nº 214/2025, que afastaria a incidência sobre as exportações de bens minerais — que são, assim, gravadas ao contrário das demais hipóteses do imposto. O teto de 0,25% consta do art. 422, §2º.

[7] MIRACOLO, Aurelio; SOPHIEA, Marisa; MILLS, Mackenzie; KANAVOS, Panos. Sin taxes and their effect on consumption, revenue generation and health improvement: a systematic literature review in Latin America. Health Policy and Planning, v. 36, n. 5, p. 790-810, 2021; e VASQUES, Sérgio. Os impostos do pecado: o álcool, o tabaco, o jogo e o fisco. Coimbra: Almedina, 1999.

[8] ABRAHAM, Marcus. Curso de Direito Tributário Brasileiro. 6. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2025.