O Dever da Clareza

Everardo Maciel

O filólogo Celso Cunha, responsável pela revisão do texto da Constituição de 1988, renunciou à tarefa, desapontado com a imprecisão e o barroquismo das proposições. Em discurso, pronunciado na Assembleia Constituinte, em 20 de setembro de 1988, salientou: “Estilisticamente, é uma Constituição sui generis, que parece duvidar da eficácia da lei. …Deveria ser escrita na língua culta normal dos brasileiros – culta sem ser preciosa, normal sem ser vulgar”. Arrematou, parodiando o que Ortega y Gasset afirmara em relação à filosofia: “Clareza é a cortesia do legislador para com seu povo”.

Predicado do bom estilo, clareza é o que não contrapõe obstáculo ao pensamento, para além da complexidade e da sutileza inerentes ao tema. O que é claro não necessariamente é simples ou trivial, como assinala André Comte-Sponville. É, todavia, uma indispensável cortesia aos que leem.

Quando a clareza do enunciado implica repercussões sobre direitos e obrigações, ela, então, se torna crucial, convertendo-se em dever para os que respondem pela sua enunciação.

A legislação tributária brasileira, muitas vezes, não prima pela clareza, por inúmeras razões, como a pretensão de confundir, a ignorância ou a falta de polidez do legislador.

Uma pérola dessa obscura linguagem, como bem assinalaram os Professores Eurico Di Santi e Isaías Coelho, é retratada no art. 150, § 1º da Constituição: “A vedação do inciso III, b, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, IV e V; e 154, II; e à vedação do inciso III, c, não se aplica aos tributos previstos nos arts. 148, I, 153, I, II, III e V; e 154, II, nem à fixação da base de cálculo dos impostos previstos arts. 155, III, e 156, I.”

O significado dessa norma é relativamente simples, para os profissionais da área tributária, entretanto sua construção é um primor de hermetismo, com proliferação de remissões cruzadas, pontos e vírgulas – quase uma linguagem de máquina, para usar um vocabulário da informática.

A linguagem obscura se torna ainda mais iníqua quando se inscreve no contexto de uma profusão de normas, decorrente de uma fúria legiferante que, no propósito de tudo controlar, nada controla. Serve bem, todavia, ao arbítrio, à prepotência e, não raro, à corrupção.

O Código Tributário Nacional (CTN) estabelece, no art. 212, que as administrações fiscais da União, dos Estados e dos Municípios deverão consolidar, anualmente, as respectivas legislações tributárias. Os fiscos, entretanto, desconhecem solenemente essa obrigação, no entendimento de que se trata de norma meramente programática.

Se procedente essa interpretação, aquela norma seria um mero divertimento normativo. É imperioso, portanto, alterar-se o CTN, para que se estabeleçam sanções, em caso de inobservância da regra.

As dúvidas dos contribuintes, ao menos em tese, deveriam ser respondidas prontamente pela administração fiscal. Não é assim, contudo, que tem acontecido. Consultas têm tido respostas lentas e, muitas vezes, pouco qualificadas, sem falar da abusiva alegação de ineficácia. Conheço casos tão estarrecedores, que poderiam ser incluídos em edição atualizada de “O Processo”, de Kafka.

Há rumores críveis de que se pretende tornar ainda mais restritivo o instituto da consulta. Caso os rumores se convertam em realidade, seria um real atentado à dignidade do contribuinte, correspondendo a uma compensação torpe à ineficiência do Estado.

A combinação da abundância de normas, sequer consolidadas, com a inépcia no esclarecimento das dúvidas dos contribuintes representa um típico abuso de autoridade, por omissão.

Há outra espécie de omissão da qual resulta uma zona cinzenta, onde tudo é possível. É a que se opera no campo das leis com baixa densidade normativa, a exemplo da legislação aplicável a ágio e a dissimulação.

As regras tributárias relativas a ágio foram construídas em um momento histórico em que se pretendia incentivar a privatização de serviços de infraestrutura, sem que existissem muitos atrativos para inversões estrangeiras. Hoje, o contexto é completamente diferente, ainda que a privatização de determinados serviços públicos seja um processo inconcluso. Ao longo do tempo, essas regras se converteram tão somente em repulsivo instrumento de planejamento tributário abusivo.

Ainda que pendente de disciplinamento por lei ordinária, a regra estabelecida no art. 116, parágrafo único, do CTN, produziu um lamentável campo de batalhas entre o fisco e o contribuinte. Institutos do Código Civil, como a fraude à lei ou abuso de forma, são transpostos para os procedimentos de fiscalização, sem que se reconheça a barreira fixada por aquela norma. É o pior dos mundos possíveis, em que se abrigam a arbitrariedade e a insegurança jurídica.

Em ambos os casos, já é hora de proceder-se a uma revisão das leis, eliminando-se as brechas fiscais e o potencial de litigiosidade.

Legislações obscuras, omissões na divulgação de normas ou silêncio como resposta a consultas são vícios deploráveis, que demandam tipificação como infrações administrativas. Clareza, sem lugar a dúvidas, se vincula ao princípio constitucional da moralidade do Estado.

Everardo Maciel

É consultor Jurídico e professor do Instituto Brasiliense de Direito Público. Foi Secretário de Fazenda, de Planejamento e de Educação de Pernambuco, Secretário de Fazenda e Planejamento do Distrito Federal, Secretário-Executivo dos Ministérios da Educação, da Casa Civil, do Interior (hoje Integração Nacional) e da Fazenda, Secretário da Receita Federal, além de ter ocupado em caráter interino os cargos de Ministro da Educação, Interior e Fazenda. Também lecionou em instituições acadêmicas privadas e participou em missões das Organizações das Nações Unidas.

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