Novas propostas para o ICMS dos combustíveis e o federalismo ameaçado

Fernando Facury Scaff

Um ditado muito antigo já dizia que a cada dia com sua agonia, o que cabe plenamente para a pauta tributária brasileira atual. Retornou à cena o debate sobre o ICMS de 17% dos combustíveis (Projeto de Lei Complementar — PLP 18/22) já aprovado pela Câmara e pendente de apreciação no Senado e o ICMS de 0% proposto pelo presidente através da PEC 16/22, já denominada de PEC do diesel, cuja tramitação se inicia na Câmara.

Para melhor compreender esse barulho de informações, é necessário analisar separadamente as duas propostas normativas.

O PLP 18/22 considera como bens essenciais “os combustíveis, o gás natural, a energia elétrica, as comunicações e o transporte coletivo”, fazendo com que passem a ter a alíquota básica de ICMS, que é de 17%.

A lógica do PLP está ancorada na decisão do STF que determinou a regra da essencialidade e da seletividade do ICMS sobre a energia elétrica, entendendo que suas alíquotas devem ser as básicas, e não as majoradas (RE 714.139, Tema 745 da Repercussão Geral). Simplificando: o que é essencial não pode ter alíquotas majoradas, o que está absolutamente correto. Essa decisão do STF teve modulação de seus efeitos para o exercício financeiro de 2024 a fim de que as finanças estaduais não fossem imediatamente atingidas.

O PLP 18/22 centra sua atenção em um aspecto importantíssimo, que é o da excessiva tributação dos estados sobre essas atividades que são essenciais para a economia do país. Dados coletados pela imprensa apontam incontáveis distorções, como o estado do Rio de Janeiro cobrando 34% de ICMS sobre a gasolina e 32% sobre o etanol e a energia residencial, o Maranhão cobrando 18,5% sobre o diesel, Alagoas exigindo 18% sobre o gás de cozinha, e Rondônia tributando em 35% as telecomunicações. As causas dessa excessiva tributação sobre essas atividades são relevantes, mas não cabem neste texto.

O PLP propõe que as perdas de arrecadação dos estados serão deduzidas da dívida destes para com a União (artigo 3º), desde que a perda de arrecadação seja superior a 5% — ou seja, troca-se receita por abatimento de dívida. Os estados ainda terão que repassar aos municípios sua parcela na correspondente quota-parte do ICMS (artigo 4º). O PLP ainda afasta regras da Lei de Responsabilidade Fiscal que incidiriam sobre essa operação (artigo 7º), dentre outras normas de controle, o que não está bem detalhado e pode gerar problemas sérios aos estados. A questão das vinculações aos gastos com ensino e saúde, dentre outras, também não estão adequadamente descritas, o que deve ser observado.

Não há dúvidas que o impacto fiscal nos estados será gigantesco, pois trocar arrecadação por pagamento de dívida não gera necessariamente dinheiro no caixa para custear educação, saúde e segurança pública, três das principais políticas públicas a cargo desses entes federados. Além do mais, grande parte da dívida interfederativa encontra-se judicializada, motivo pelo qual sequer se conhece seu efetivo montante (nesse sentido, ver o livro de Rafael Fonseca sobre o assunto).

Já a PEC 16/22 é completamente fora da caixinha, pois busca modificar a Constituição lançando uma espécie de conclamação aos estados, pela qual receberão compensação em dinheiro da União, se, entre 1º de julho e 31 de dezembro, adotarem simultaneamente: (1) alíquota zero (0%) para o ICMS sobre óleo diesel e gás, e (2) 12% de ICMS sobre etanol. Claro que todas as normas que se referem ao controle de despesas e à compensação de perdas encontram-se afastadas pelo texto da PEC 16/22, o que igualmente deve ser objeto de redobrada análise. A forma como essa PEC está descrita me faz lembrar aqueles cartazes de filmes de faroeste, propondo recompensas a quem levasse o bandido ao xerife, vivo ou morto…

Essa PEC é simplesmente inexequível, tal como proposta, pois: (1) para reduzir a alíquota do ICMS, uma das quais seria zero, os estados terão que aprovar leis em menos de 20 dias, o que é sabidamente impossível, a despeito do afastamento da exigência de deliberação do Confaz; (2) o montante de R$ 29,6 bilhões é insuficiente para toda a compensação pretendida, caso todos os estados aceitem a proposta, sendo necessário ao menos R$ 46,4 bilhões, segundo alerta o senador Fernando Bezerra, líder informal do governo no Senado, o que gerará uma corrida ao fundo do poço a fim de assegurar a parte de cada qual no montante disponibilizado — sendo insuficiente, o que será feito? Nova PEC?; (3) tudo isso para vigorar com data marcada: até 31/12/2022; depois virá o dilúvio. Essa PEC é o último prego no caixão do federalismo brasileiro atual, pois institucionaliza o estado de beligerância na federação, o de todos contra todos. Hobbes se revira no caixão e Maquiavel aplaude.

Basta de improvisos. Temos que organizar o país em bases planejadas — a economia não cresce sem planejamento e com litígios entre União e todos os estados. Por qual motivo não foi levada a sério uma proposta de reforma tributária e financeira factível e concreta ao longo desses três anos e meio? E tudo isso para baixar o preço dos combustíveis, com inflação de 1% ao mês (segundo índices oficiais), e os olhos voltados para as pesquisas eleitorais, que apontam enorme rejeição ao atual governo, que busca reeleição. Passados uns meses o efeito econômico será nulo, mas aí já terão passados as eleições.

Quem viveu durante o governo Sarney lembrará do Plano Cruzado, que artificialmente sustentou a economia, mas se esfarelou logo após as eleições, embora tenha permitido a maciça eleição de políticos da base então governista.

Estamos repetindo o passado, sendo que desta vez vemos o concreto desmantelamento da federação brasileira e o naufrágio de qualquer teoria da Constituição, transformada em instrumento de pressão da União sobre os estados. Que triste período estamos vivendo.

Fernando Facury Scaff

Professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), advogado e sócio do escritório Silveira, Athias, Soriano de Mello, Bentes, Lobato & Scaff Advogados.

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