Exoneração tributária na cadeia do agronegócio

Fábio Pallaretti Calcini

Representando em torno de 24,1% do PIB no ano de 2023, segundo projeções do Centro de Estudos Avançados em Economia Aplicada (Cepea) [1], o agronegócio é responsável por aproximadamente 50,8% das exportações brasileiras [2].

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Entre os desafios para que o setor continue a ter competitividade e eficiência nas exportações temos a tributação, a qual, infelizmente, ainda parece ser um obstáculo em nosso país, podendo-se afirmar que, além dos produtos da cadeia do agronegócio, também “exportamos tributos”.

A nossa Constituição Federal, estabelece, entre os objetivos do Estado Democrático Brasileiro (artigo 3º), o desenvolvimento regional, tratando-se a livre iniciativa de um dos fundamentos e princípios voltados ao exercício da atividade econômica (artigo 1º, IV; art. 170).

Juntamente com o próprio direcionamento também dado pela Constituição ao fomento do agronegócio brasileiro [3], seja como concretização de direitos fundamentais (artigos 1º, 5º e 6º, CF) ou mesmo como política de Estado (artigo 187, CF), não resta dúvida de que as exportações devem ser incentivadas e promovidas pelo Estado a fim de que se obtenha todas as pretensões descritas em nossa Constituição, e que, na prática, traz resultados positivos ao país do ponto de vista econômico, social, político, diante das divisas auferidas, emprego e renda.

Há, no entanto, um desafio sob a perspectiva tributária, apesar dos benefícios que as exportações geram ao Estado e à sociedade.

Não existe dúvida de que o texto constitucional, em diversas oportunidades, busca exonerar as exportações:

Artigo 149, § 2º, I – veda a incidência das contribuições sociais e de intervenção no domínio econômico sobre receitas decorrentes de exportação;
Artigo 153, IV, § 3º, III – veda a incidência de IPI sobre as operações de exportação de produtos industrializados;
Artigo 155, II, § 2º, X, a – veda a incidência do ICMS sobre as operações de exportação de mercadorias e serviços;
Artigo 156, § 3º, II – não se trata propriamente de imunidade, mas sim de não incidência, pois atribui à lei complementar o dever de excluir da incidência do ISS as operações de exportação de serviços.
Tais previsões constitucionais, em verdade, buscam exatamente exonerar as exportações e, por conseguinte, impedir que, juntamente com bens elaborados, também integrem o preço pago tributos incidentes na cadeia interna produtiva.

No caso do mercado exterior, como é de conhecimento, temos como princípio regente o do destino, impondo que as riquezas sejam tributadas no país não residente, a fim de se consumar a neutralidade da incidência na cadeia produtiva interna, não se tratando de um incentivo, mas verdadeira exoneração estrutural das exportações estabelecida pela Constituição Federal [4].

Sob a perspectiva constitucional, o Supremo Tribunal Federal analisou diversos dispositivos e situações e, apesar de em algumas decisões reconhecer uma maior amplitude e finalidade para o texto [5], possui uma jurisprudência restritiva sobre o tema [6].

Por sua vez, o legislador infraconstitucional, buscando os mesmos objetivos, em geral, prevê a não incidência ou isenção da exportação direta ou indireta, manutenção do crédito nos regimes não cumulativos, formas de recuperação, regimes especiais para preponderante exportador (suspensão para embalagens, matéria prima, material intermediário), regimes especiais aduaneiros, entre outras hipóteses.

De forma complementar, já que existem resíduos tributários na cadeia que o texto constitucional e demais leis não conseguem atingir com a plena neutralidade, a fim de que não sejam exportados tributos, houve a criação do REINTEGRA, nos termos da Lei nº 12.546/2011, exatamente para contribuir para a concretização da exoneração das exportações e o princípio do destino.

Esse panorama geral do sistema tributário e a exoneração das exportações pode levar à equivocada conclusão de que temos uma estrutura eficiente e que, verdadeiramente, cumpre a finalidade normativa da exoneração das exportações, contribuindo para o melhor desempenho e competitividade do agronegócio.

Essa, no entanto, não é a realidade, pois, apesar dessa estrutura normativa, há grande restrição na interpretação e aplicação das legislações pelas autoridades administrativas e pelo Poder Judiciário, inclusive pelo Supremo Tribunal Federal, notadamente, ao se buscar a plena exoneração de toda a cadeia.

Além disso, quanto aos tributos não cumulativos, juntamente com o impedimento de diversos créditos e da plena exoneração da exportação, o setor convive com acúmulo de créditos sem o devido ressarcimento/restituição e atualização, causando aumento da litigiosidade e dos custos da operação, diante das glosas, autos de infração ou mesmo proposital inércia na fiscalização para postergar a devida devolução.

Se, no caso dos tributos não cumulativos, existem todos esses problemas, para os tributos cumulativos, a situação é ainda mais grave, diante da ausência da plena exoneração da cadeia e total falta de créditos.

Para completar esta realidade que, verdadeiramente, não cumpre a finalidade constitucional da exoneração das exportações e do princípio do destino, instituto do Reintegra foi basicamente extinto diante das indevidas restrições e reduções no percentual de ressarcimento, que também é objeto de questionamento e aguarda posicionamento do Supremo Tribunal Federal (STF, ADIs n° 6.040 e 6.055).

Mas o problema não para aí, pois ainda sofremos com a criação das cumulativas “contribuições” estaduais onerando o agronegócio inclusive nas exportações (Fethab, Fundersul, Fundeinfra, entre outros), e que, por incrível que pareça, sustentam não ter natureza tributária [7].

Como estamos no encerramento do ano de 2023 e houve a aprovação da eeforma tributária, mediante a Emenda Constitucional nº 132/2023, promove-se — segundo palavras tão citadas de Ariano Suassuna — o otimismo ingênuo de que teremos a plena não cumulatividade e ampla exoneração das exportações, com eficaz e célere devolução dos créditos. Não sejamos também tão pessimistas a ponto de trazer a amargura dos que em tudo encontram somente defeitos e problemas. Sejamos, então, os realistas esperançosos, a fim de que tenhamos, a partir de 2024, condição de construir um sistema tributário, deveras, neutro para fins de exportação, permitindo que nosso agronegócio continue a promover tantos benefícios à nação brasileira.

Feliz 2024!!! Voltamos no próximo ano, pois o que não faltam são novidades e controvérsias…

[1] https://www.cepea.esalq.usp.br/br/releases/pib-agro-cepea-pib-do-agro-cai-no-3-trimestre-e-acumula-baixa-de-0-91-em-2023.aspx#:~:text=.%3A%20Indicadores%20%3A.-,PIB%2DAgro%2FCEPEA%3A%20PIB%20do%20agro%20cai%20no%203%C2%BA,de%200%2C91%25%20em%202023

[2] Ministério da Agricultura – MAPA – https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/exportacoes-do-agronegocio-atingem-novo-recorde-no-mes-de-maio-e-no-acumulado-do-ano

[3] https://www.conjur.com.br/2017-out-20/direito-agronegocio-tributacao-diferenciada-agronegocio-nao-privilegio/ ; https://www.conjur.com.br/2023-nov-17/reforma-tributaria-alimentos-e-cesta-basica/

[4] BEVILACQUA, Lucas. Incentivos fiscais às exportações: Desoneração da tributação indireta na cadeia exportadora e concorrência fiscal internacional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2018.

[5] COFINS/PIS – CREDITO PRESUMIDO EXPORTAÇÃO ICMS – RE 606107, j. 22/05/2013; COFINS / PIS – VARIAÇÃO CAMBIAL POSITIVA – RE 627815, j. 23/05/2013; FUNRURAL / EXPORTAÇÃO – INDIRETA – STF ADI 4735 / RE 759244, j. 12/02/2020; SIMPLES NACIONAL – STF RE 598468, J . 22/05/2020; COFINS/PIS – Frete – STF Emb. Diverg. RE 1367071 – j. 17/02/2023.

[6] CPMF – STF RE 566259, j. 12/08/2010; CSLL – STF RE 564413/SC, j 12/08/2010; ICMS – EMBALAGENS – STF 754917 (Tema 475), j. 13/08/2020; ICMS – ATIVO – bens de uso e consumo – STF 704815 (Tema 633), J. 7/11/2023.

[7] https://www.conjur.com.br/2023-abr-14/direito-agronegocio-fundeinfra-inconstitucionalidade-contribuicao/

Fábio Pallaretti Calcini

é doutor e mestre em Direito do Estado pela PUC-SP, ex-Membro do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), professor da FGV Direito SP e Ibet, sócio tributarista Brasil Salomão e Matthes Advocacia, membro da Abat e um dos representantes desta nas ADIs como amicus curiae.

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