Acontecimentos aduaneiros em 2022, Keynes e a “lanterna na popa”

Rosaldo Trevisan

“A luz que a experiência nos dá é a de uma lanterna na popa, que ilumina apenas as ondas que deixamos para trás.” A frase do poeta inglês Samuel Taylor Coleridge é a assumida fonte de inspiração para o título das memórias do economista, diplomata, escritor e político brasileiro Roberto Campos [1]. E é também o pano de fundo da presente coluna, que lança um feixe de luz sobre o último ano, em temas aduaneiros.

Curiosamente, por um “aceno favorável do destino” — nas palavras do próprio Campos — referindo-se ao fato de ser, por algum tempo, o único diplomata “formalmente graduado em economia”, o então recém-aprovado no concurso para o Itamaraty acabou aterrissando, como terceiro-secretário de embaixada, em um dos eventos mais importantes da história da economia internacional: a Conferência de Bretton Woods, em 1944 [2], que estabeleceu as bases para o Fundo Monetário Internacional e para o Banco Mundial, estruturas que, como defendia o presidente F. D. Roosevelt, deveriam ser complementadas com a elaboração de um acordo internacional sobre a redução de obstáculos aos intercâmbios comerciais — o que desaguaria, anos depois (1948), no Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e Comércio (Gatt), um dos principais tratados internacionais aduaneiros [3].

Em Bretton Woods estava ainda, como figura de destaque, John Maynard Keynes [4], um dos grandes nomes da economia no século passado, além de autor de citações-pérolas como: (1) “A longo prazo, estaremos todos mortos”; (2) “A dificuldade não está tanto em desenvolver novas ideias, mas em escapar das antigas”, e (3) “É melhor estar aproximadamente certo do que exatamente errado” [5].

A lanterna na popa — de Campos — e as citações de Keynes nos guiarão por um passeio a alguns dos acontecimentos aduaneiros marcantes e/ou polêmicos de 2022 (e até do início de 2023). Não estaremos, portanto, a prognosticar, mas a analisar o que efetivamente aconteceu, seguindo caminhão inverso (e mais confortável) do que o trilhado na coluna da semana anterior, que traçou uma “agenda aduaneira para 2023” [6], ou da coluna que denominamos, há um ano, de “previsões aduaneiras” para 2022 [7], que direcionavam a lanterna para a proa.

Ainda em 7 janeiro de 2022, a Lei 14.301, que instituiu o Programa Estímulo ao Transporte por Cabotagem (BR do Mar) [8], trouxe quase uma dezena de alterações na disciplina do Adicional ao Frete para Renovação da Marinha Mercante (AFRMM), constante na Lei 10.893/2004.

Uma delas foi a redução da alíquota do AFRMM (para 8%, em geral) [9], tomando em conta o incremento generalizado do valor do frete, internacionalmente, nos últimos tempos. Essa medida (que alterou os incisos I a IV do artigo 6o da Lei 10.893/2004) chegou a ser vetada pelo Poder Executivo, por contrariar a Lei de Responsabilidade Fiscal, ao não indicar a contrapartida orçamentária [10], mas o veto foi derrubado, sendo as partes vetadas promulgadas e publicadas em 25/3/2022.

Outra novidade trazida para o AFRMM pela Lei 14.301/2022 foi a inclusão de um §4o ao artigo 6o da Lei 10.893/2004, com a previsão de que o Poder Executivo poderia estabelecer “descontos nas alíquotas”, desde que não diferenciados de acordo com o tipo de carga e com os tipos de navegação, levando em consideração apenas o fluxo de caixa do Fundo da Marinha Mercante. E o mesmo Poder Executivo que havia se manifestado contrariamente à redução da alíquota do AFRMM estabeleceu, pelo Decreto 11.321, de 30/12/2022, um desconto adicional de 50%, a partir de 1/1/2023, levando as alíquotas ao patamar de 4%, em regra (e 20% no caso de transporte fluvial e lacustre de granéis líquidos nas Regiões Norte e Nordeste). A medida “sobreviveu” por um dia, visto que o Decreto 11.374, de 1/1/2023, que revogou o Decreto 11.321, de 30/12/2022, foi publicado apenas em 2/1/2023, na edição extra do Diário Oficial. E esse lapso temporal na publicação tem potencial para gerar litigância sobre o tema.

Aliás, reduções de alíquota efetivamente geraram litigância em 2022 mesmo sem serem revogadas em 2023. O Decreto 10.979, de 25/2/2022, promoveu redução generalizada de alíquotas previstas na Tabela de Incidência do IPI (TIPI) — válida tanto para produtos industrializados no país quanto para importados —, sendo a TIPI posteriormente aprovada pelos Decretos 11.047, 11.055 e 11.158/2022, este com teor questionado junto ao STF nas ADI 7.153, 7155 e 7159 (em relação a eventuais prejuízos causados à competitividade da Zona Franca de Manaus — ZFM). Foi inicialmente concedida medida cautelar, para suspender os efeitos dos decretos apenas no tocante à redução das alíquotas em relação aos produtos fabricados pelas indústrias da ZFM, com Processo Produtivo Básico (PPB), tendo a medida sido cancelada após a publicação do Decreto 11.182, de 24/8/2022, que restabeleceu as alíquotas de IPI para 170 produtos fabricados na ZFM. Posteriormente, as três ADI foram julgadas extintas sem resolução de mérito, em 10/11/2022, com trânsito em julgado na data de 7/12/2022. Eis uma das raras histórias jurídicas que começou e terminou ainda em 2022, em exemplo de celeridade de trâmite que seria bem vinda a todo o contencioso, administrativo e judicial. Quem litiga deseja solução breve, pois, como recorda Keynes, “…a longo prazo, estaremos todos mortos”.

A celeridade no trâmite processual, diga-se, foi outro dos temas protagonistas em 2022, sendo o assunto tratado em duas colunas do Território Aduaneiro. A primeira, ainda em maio, noticiando os resultados de seminário de “diagnóstico do contencioso tributário administrativo”, que apresentou estudo sobre o tema, em relatório no qual sequer constou a palavra “Aduana”, ou menção a tratados internacionais aduaneiros que versam sobre o contencioso [11]. E a segunda, em setembro, com destaque para o relatório de comissão de juristas formada por determinação dos presidentes do Senado Federal e do STF, que já continha menções ao processo aduaneiro, ainda que sem uniformidade terminológica, nos nove anteprojetos de lei minutados [12].

O primeiro estudo (diagnóstico…) chega a ventilar direta ou indiretamente medidas que efetivamente possuem potencial de diminuir a litigância, como a pertinência de criação de uma Lei de Custas Processuais para a esfera administrativa, ou o aproveitamento do teor do contencioso administrativo em juízo, mas passa ao largo da discussão sobre a composição e a estrutura do tribunal administrativo, à luz de experiências internacionais. E o segundo relatório, da comissão de juristas, ao mesmo tempo em que apresenta propostas interessantes de redução dos litígios, como a arbitragem e a mediação, ainda que sem menção a experiências internacionais (e elas existem!), também fica distante do debate estrutural sobre o tribunal administrativo (o mais próximo que chega disso é em um anexo que contém “Anteprojeto de Lei Orgânica do Conselheiro Representante do Contribuinte no Carf”) e de temas considerados sensíveis como o “voto de qualidade”. Há ainda medidas, nos anteprojetos da comissão, que apresentam alto potencial de aumento da litigância administrativa, como a possibilidade discricionária (ainda que fundada em critérios objetivos ali não delineados) de redução, pelo julgador administrativo, da pena fixada em lei.

Eis uma questão não resolvida em 2022. E com debate que se acentua, agora no início de 2023, tendo em conta a publicação da Medida Provisória 1.160, de 12/1/2023, que revoga o sistema excepcional de “desempate pró-contribuinte”, que vigorou de 14/4/2020 a 11/1/2023 (com constitucionalidade discutida no STF, nas ADI 6.415, 6.399 e 6.403),[13] em contraposição ao critério anterior de desempate (“voto de qualidade”, proferido pelo presidente de turma, que poderia ser tanto a favor do contribuinte quanto do fisco). O assunto é instigante, e intersecciona a área aduaneira no que se refere a tributos, mas é demasiadamente extenso para ser tratado de forma propositiva em curtas linhas, nesta coluna, que mira sua lanterna para a popa, embora isso não nos impeça de desenvolver considerações preliminares [14]. A mensagem importante que deve ficar em relação ao tema é trazida por Keynes, em sua segunda frase: “A dificuldade não está tanto em desenvolver novas ideias, mas em escapar das antigas”.

Se as melhores práticas internacionais parecem ter sido ignoradas nas propostas destinadas ao contencioso administrativo em 2022 (ao menos como soft law ou a título de benchmarking), mais intenso foi deixar transcorrer o prazo estabelecido em tratado internacional que nos vincula sobre o tema, a Convenção de Quioto Revisada, essencialmente em sua norma 10.5 do Anexo Geral (“Quando um recurso interposto perante as Administrações Aduaneiras seja indeferido, o requerente deverá ter um direito de recurso para uma autoridade independente da administração aduaneira”) [15].

Há ainda outros temas relevantes a mencionar em 2022, como a publicação do Decreto 11.090, que alterou o artigo 77, II do Regulamento Aduaneiro (Decreto 6.759/2009), buscando por fim às discussões sobre a inclusão das despesas de carga, descarga e manuseio na base de cálculo do imposto de importação; e a nova redução unilateral das alíquotas do imposto de importação, promovida pela Resolução GECEX 353/2022 [16]. No âmbito judicial, consolidou-se o posicionamento sobre importantes temas, como a “revisão aduaneira” e a “retenção” de mercadorias pela Aduana [17].

E, no final do ano, tivemos também a realização de exame de qualificação técnica para despachantes aduaneiros, e a abertura de edital para admissão de novos auditores-fiscais e analistas-tributários da RFB [18].

Em nosso Território Aduaneiro, entre novembro de 2021 e dezembro de 2022, foram veiculados 55 textos, sobre os principais temas aduaneiros, e que estarão, em breve, publicados sob a forma de livro, didaticamente organizado, com notas de atualização, de remissão interna e comentários dos colunistas.

Quanto às “previsões” por mim externadas ao início de 2022, há aparas a fazer em relação ao cumprimento da Convenção de Quioto Revisada e à solução para o problema da insegurança jurídica causada pelo artigo 28 da Lei 13.988/2020, além, é claro, da conquista da Copa do Mundo pelo Brasil. Estou confiante de que as duas primeiras serão concretizadas em 2023, e a terceira, em 2026. Mas invoco, de momento, Keynes como porta-voz das desculpas: “É melhor estar aproximadamente certo do que exatamente errado”.

Ao menos acertei a “previsão” de que o teor da Lei 14.286, de 29/12/2021, com novas regras para o mercado de câmbio, no país, e também para o porte de valores em espécie (tema que suscita a necessidade de atualização do artigo 700 do Regulamento Aduaneiro), entraria, como prometido, em vigor, um ano após a sua publicação. E, à época, nem havia mencionado que na presidência do Banco Central do Brasil está o economista Roberto de Oliveira Campos Neto [19], que deve ouvido de seu avô mais histórias interessantes sobre Bretton Woods (e, possivelmente, sobre Keynes) do que as publicadas na “Lanterna na Popa”, e aqui parcialmente replicadas.

[1] CAMPOS, Roberto. A Lanterna na Popa: memórias. 2. Ed. Rio de Janeiro: Topbooks, 1994, p. 22.

[2] CAMPOS, op. cit., p. 53. Na área econômica, CAMPOS foi um dos criadores e Presidente do BNDES (1958/1959) e Ministro do Planejamento (1964/1967). Na política, senador (1983-1991) e deputado federal (1991-1999). Em 1999 foi eleito para a Academia Brasileira de Letras (ABL), sendo o sétimo ocupante da Cadeira 21, sucedendo Dias Gomes. No próprio site da ABL (https://www.academia.org.br/academicos/roberto-campos) pode ser encontrado curriculum mais detalhado, que inclui a larga produção bibliográfica de CAMPOS, de leitura obrigatória mesmo para seus críticos, que, diga-se, não são poucos. De fato, CAMPOS sempre teve por marca o caráter enfático da defesa de suas ideias liberais, como ele próprio cravou logo ao início de seu discurso de posse na ABL, citando Carlos Drummond de Andrade: “Tristes são as pessoas e as coisas consideradas sem ênfase”.

[3] Sobre a história do GATT, remete-se a: JACKSON, John Howard. The World Trading System: Law and Policy of International Economic Relations. 2. ed. Cambridge: MIT, 1997, p. 31-78; BOSSCHE, Peter Van den. The Law and Policy of the World Trade Organization – Texts, cases and materials. New York: Cambridge University, 2005, p. 76-85; MARCEAU, Gabrielle (dir.). A History of Law and Lawyers in the GATT/WTO – The Development of the Rule of Law in the Multilateral Trading System. Cambridge: Cambridge University, 2015; BASALDÚA, Ricardo Xavier. La Organización Mundial del Comercio y la regulación del comercio internacional. 2. ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 2013, p. 1-32; e TREVISAN, Rosaldo. O Imposto de Importação e o Direito Aduaneiro Internacional. São Paulo: LEX, 2017, p. 86-113, e 123-131.

[4] Lord Keynes, como narra CAMPOS (op. cit., p. 67), foi o único a quem fora permitido levar a esposa (a bailarina russa Lydia Lopokova) ao isolado hotel de Bretton Woods. Na Conferência, no entanto, o Plano de Keynes — de criação de uma câmara centralizadora de transações e de uma “moeda” chamada “Bancor” — acabou não prevalecendo sobre o do americano Harry D. White — que reforçava o papel do dólar como moeda nas transações internacionais.

[5] Tradução livre de: (1) “In the long run, we are all dead”; (2) “The difficulty lies not so much in developing new ideas as in escaping from old ones”, e (3) “It is better to be roughly right than precisely wrong”. Disponível em: https://www.goodreads.com/author/quotes/159357.John_Maynard_Keynes.

[6] KOTZIAS, Fernanda. Uma agenda aduaneira para 2023 (título original, alterado para “Uma agenda aduaneira para 2023: previsões e sugestões”, de 17/1/2023, disponível em https://www.conjur.com.br/2023-jan-17/territorio-aduaneiro-agenda-aduaneira-2023-previsoes-sugestoes.

[7] TREVISAN, Rosaldo. “Previsões aduaneiras” para 2022 (título original, alterado para “Mudanças de normas e julgamentos vão afetar setor aduaneiro em 2022”, de 18/1/2022, disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-jan-18/territorio-aduaneiro-novas-normas-julgamentos-afetar-setor-aduaneiro-2022.

[8] Foram publicadas duas colunas específicas do Território Aduaneiro sobre a BR do Mar: (a) BRANCO, Leonardo. BR do Mar: desafios da cabotagem e a flexibilização dos afretamentos, de 01/02/20022, disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-fev-01/territorio-aduaneiro-br-mar-desafios-cabotagem-flexibilizacao-afretamentos; e (b) BRANCO, Leonardo; PAIXÃO, Thales Belchior. A “BR do mar” recapeada: pode o Reporto retroagir?, de 12/4/2022, disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-abr-12/territorio-aduaneiro-br-mar-recapeada-reporto-retroagir2.

[9] À exceção de navegação fluvial e lacustre, por ocasião do transporte de granéis líquidos nas Regiões Norte e Nordeste, operação para a qual a alíquota seria de 40%.

[10] Razões de veto na mensagem disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2019-2022/2022/Msg/Vep/VEP-19.htm.

[11] TREVISAN, Rosaldo. Contribuições aduaneiras para a melhoria do contencioso administrativo, de 3/5/2022, disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-mai-03/territorio-aduaneiro-contribuicoes-aduaneiras-melhoria-contencioso-administrativo.

[12] TREVISAN, Rosaldo. Contencioso aduaneiro: uma luz no fim do túnel?, de 20/9/2022, disponível em: https://www.conjur.com.br/2022-set-20/territorio-aduaneiro-luz-fim-tunel-contencioso-aduaneiro-2022.

[13] Após os votos dos ministros Alexandre de Moraes, Edson Fachin, Cármen Lúcia e Ricardo Lewandowski, que julgavam improcedente a ação direta de inconstitucionalidade, pediu vista dos autos, em 24/3/2022, o ministro Nunes Marques.

[14] Convidamos o leitor a analisar a questão despido de paixões. Tribunais devem prever critérios de desempate. Com ou sem representação paritária, pode haver empate pela simples ausência de um membro do tribunal. O Conselho de Contribuintes criado no Decreto 16.580/1924 era composto por 5 membros, tendo sido a paridade estabelecida pelo Decreto 5.157/1927, com a condição de que as decisões do Conselho não vinculariam o Ministro da Fazenda, por ser o tribunal a ele subordinado. Hoje, em caso de empate, o tribunal tem, logicamente, três alternativas: (a) decidir sempre contra o órgão ao qual está subordinado (é a sistemática do chamado “desempate pró contribuinte”, no qual o litígio se resolve sempre contra a Fazenda); (b) decidir sempre a favor do órgão ao qual está subordinado (não encontrei exemplo de norma que determine tal sistemática de decisão na história do Brasil); ou (c) o Ministro delegar a uma pessoa, o presidente de turma, a faculdade de desempatar definitivamente a votação, seja em favor do ou contra o órgão ao qual o tribunal é subordinado (é a sistemática do chamado “voto de qualidade”). Na Argentina, por exemplo, a Lei que institui o Tribunal Fiscal de la Nación (Ley 15.265/2960), assim dispõe em seu art. 8o: “Para celebrar audiencias de vista de causas o los acuerdos para dictar sentencia el tribunal quedará válidamente integrado, en cada caso, con el presidente y dos miembros que él designará de acuerdo con el reglamento del procedimiento. Cuando el presidente lo juzgare necesario para unificar jurisprudencia, la causa será resuelta por el tribunal en pleno. En este supuesto el presidente tendrá doble voto en caso de empate. Cualquier miembro actuará como vocal instructor de la causa por designación del presidente” (grifo nosso). O Regimento Interno do STF, vigente no Brasil, tem comando normativo semelhante: “Art. 13. São atribuições do Presidente: (…) IX – proferir voto de qualidade nas decisões do Plenário, para as quais o Regimento Interno não preveja solução diversa, quando o empate na votação decorra de ausência de Ministro em virtude de: a) impedimento ou suspeição; b) vaga ou licença médica superior a 30 (trinta) dias, quando seja urgente a matéria e não se possa convocar o Ministro licenciado”. (Incluída pela Emenda Regimental n. 35, de 2 de dezembro de 2009 – grifo nosso). Que estas linhas iniciais instiguem o leitor a pesquisar mais, na história do Brasil e na legislação de outros países, tidos como desenvolvidos, como seria o tratamento ideal da questão, buscando a diminuição da litigância administrativa, e o alcance dos objetivos de “imparcialidade” e “celeridade”, que figuram na missão institucional do Carf.

[15] Ressalva seja feita em caso de ter sido solicitada ao Comitê de Gestão a prorrogação de que trata o art. 13.4 da Convenção.

[16] Tratamos das atualizações tributárias em vídeo gravado como anexo ao Capítulo 15 (Gestão dos Tributos sobre o Comércio Exterior), a nosso cargo, em: SILVA, Fabio Pereira da; PINTO, Alexandre Evaristo; e PITMAN, Arthur (org.). Manual de Gestão Tributária: teoria e prática. Atlas: Barueri, 2023, p. 495-527.

[17] Sobre as recentes decisões de tribunais superiores, no Brasil, em matéria aduaneira, remete-se a: MEIRA, Liziane Angelotti; e TREVISAN, Rosaldo. Um olhar aduaneiro internacional sobre recentes decisões de cortes superiores no Brasil. In: PEREIRA, Cláudio Augusto Gonçalves; REIS, Raquel Segalla (coord.). Ensaios de Direito Aduaneiro II; e VALLE, Maurício Timm do; TREVISAN, Rosaldo. Liberação de mercadorias e pagamento de tributos aduaneiros – O RE 1.090.591/SC, sob as perspectivas nacional e internacional. Revista Direito Aduaneiro, Marítimo e Portuário. n. 61 – mar.-abr./2021, p. 9-35.

[18] Informações sobre o exame e sobre o edital, respectivamente, em: https://www.vunesp.com.br/SRFB2201; e https://conhecimento.fgv.br/concursos/rfb22.

[19] Roberto de Oliveira Campos Neto é o 27o presidente do Banco Central do Brasil, tendo sido nomeado para o cargo em 28/2/2019, depois de consistente trajetória no mercado financeiro.

Rosaldo Trevisan

Doutor em Direito (UFPR), professor, assessor/consultor da Organização Mundial das Aduanas (OMA), do Banco Mundial e do Fundo Monetário Internacional (FMI), Auditor-Fiscal da RFB, membro especialista do Carf e membro da Junta Diretiva da Academia Internacional de Direito Aduaneiro (Icla).

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