Há uma expectativa de redução de autuações do IBS em comparação com os impostos a serem extintos (ICMS, ISS, IPI, PIS e Cofins), pois a legislação é unificada nacionalmente. O split payment virá para pôr fim ao lançamento por homologação, sendo que a sistemática de cobrança prévia ou concomitante reduzirá drasticamente o ajuizamento de execuções fiscais, reduzindo toda a litigiosidade.

Por outro lado, o IBS, assim como a CBS, possui um amplo campo de incidência, fazendo jus ao apelido de “imposto sobre tudo” (CF, artigo 156-A, § 1º, inciso I). O motivo principal é evitar as dúvidas frequentes entre a incidência do ICMS ou do ISS, além das intermináveis discussões sobre a não cumulatividade do PIS/Cofins.

A fiscalização a ser realizada pelos chamados entes subnacionais (estados, Distrito Federal e municípios) provavelmente, na confirmação do olhar otimista acima descrito, será algo despiciendo. Todavia, o legislador a previu e regulou. Os efeitos das eventuais autuações, pelo que está na legislação, apontam para um cenário de complexidade. E há dúvidas significativas a respeito da execução fiscal do IBS e, principalmente, da ação anulatória de débito tributário. Tais dúvidas são os objetos do presente texto.

IBS: incidência no destino e compartilhamento de informações entre autoridades tributárias
Um dos pilares da reforma da tributação sobre o consumo, realizada pela Emenda Constitucional nº 132/2023 e levada a efeito pelas leis complementares 214/2025 e 227/2026, é a incidência no destino (CF, artigo 156-A, § 1º, VII), uma forma de combater a guerra fiscal.

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Um problema que se vislumbrou é a possibilidade de todos os entes da federação fiscalizarem um sujeito passivo. Isso poderia levar à situação de o contribuinte receber 5.598 equipes de auditores fiscais simultaneamente, o que inviabilizaria a continuidade regular de qualquer empresa. A solução foi estipular, legislativamente, a atuação colaborativa da Receita Federal (RFB) com o Comitê Gestor do IBS. Esse, por sua vez, coordenará a atuação de todas as administrações subnacionais.

Em relação às execuções fiscais, não há como ser diferente. Não haveria empresa, de nenhum porte, que não seria abalada com, após receber um auto de infração, ser submetida a milhares de ações de cobrança judicial, o que envolve protesto de CDAs em cartório, prazo exíguo para indicar bens à penhora, bloqueio de valores em conta bancária, milhares de certidões negativas de regularidade fiscal, emitidas em todo o país, e coisas que tais. Seria a substituição da guerra fiscal por uma guerra processual tributária, o que deixaria a reforma da tributação sobre o consumo sem sentido.

É de se supor que, para cada auto de infração, haja somente um processo administrativo (ainda que ele espelhe o crédito de quase 5.600 fiscos), bem como de uma única execução fiscal.

Há, contudo, algumas dúvidas significativas envolvendo tais ações. Ainda que venha a ser somente uma execução fiscal para cada auto de infração do IBS, onde será proposta? E por quem? E se o contribuinte quiser propor uma ação anulatória de débito fiscal, onde e contra quem será ajuizada? Ainda que desconheçamos respostas claras para tais perguntas, acreditamos que elas estão indicadas na Lei Complementar nº 227/2026. Afinal, o Comitê Gestor é o responsável por coordenar a cobrança judicial do IBS, nos termos do artigo 2º, § 1º, inciso VI, b, da lei.

Senão vejamos.

Da fiscalização coordenada de todas as entidades federativas
Todas as leis sobre reforma da tributação sobre o consumo, a começar pela Emenda Constitucional nº 132/2023, têm sido de grande envergadura, com tantos dispositivos que demorará muito tempo para serem compreendidas. Não é por acaso que há uma longa fase de transição. Com a Lei Complementar nº 227/2026 não é diferente. Com 182 artigos, ela institui o Comitê Gestor do IBS, trata do respectivo processo administrativo, da distribuição do produto arrecadado, institui normas gerais do ITCMD e altera ou revoga pelo menos 15 diplomas normativos, inclusive o CTN.

Para evitar o caos fiscalizatório e todas as suas consequências, o legislador nacional organizou a forma como as administrações tributárias irão atuar para cumprirem com suas obrigações. Serão somente duas fiscalizações, em regra, a atuarem simultânea e coordenadamente, em benefício de todas, em cada contribuinte, de cada vez. Uma de cada esfera federativa (uma dos estados e uma dos municípios), exceção feita quando houver interesse do Distrito Federal ou ausência de interessados de outros níveis. Essas duas fiscalizações atuarão conjuntamente, ao mesmo tempo, em um mesmo sujeito passivo (LC, 227/2026, artigo 3º), sendo que elas atuarão como delegatárias de todas as demais (artigo 3º, incisos III e IV).

Posteriormente, aquelas duas administrações tributárias que fiscalizaram o sujeito passivo compartilharão as informações com os demais entes federativos, reterão para si a multa punitiva e os juros de mora (LC, 227/2026, artigo 3º, § 1º). Elas irão lavrar um auto de infração que corresponda à totalidade do que consideram devido de todo o tributo (LC, 227/2026, artigo 3º, § 3º, inc. V). Assim, para empresas de atuação nacional, o lançamento, mediante auto de infração, será um só, abrangendo a totalidade do imposto devido, mas poderá individualizar até 5.597 entes federativos. Será um trabalho de fôlego indicar quanto cada Estado-membro, o Distrito Federal e cada um dos 5.570 municípios passam a ser detentores de um valor específico do crédito tributário totalizado naquele auto de infração, esforço hercúleo que a informática vai auxiliar sobremaneira. É de se vislumbrar que cada auto de infração do IBS será acompanhado por uma extensa planilha, ou por milhares de anexos.

O sujeito passivo assinará o auto de infração e, com isso, encerra-se o procedimento fiscalizatório de todo o IBS. O que surge em seguida? Pode ser o pagamento, o início de um processo administrativo ou a execução fiscal. A discussão administrativa será no âmbito de atuação do Comitê Gestor (artigos 54 a 87 da LC nº 227/2026), perante os órgãos de julgamento que fazem parte do próprio CG-IBS (artigo 88 e seguintes da mesma lei). Aqui, é de se supor que alguma das duas fiscalizações será representada por somente uma procuradoria fazendária. Não fará sentido, por exemplo, que o contribuinte litigue em face de um estado e de um município, que poderiam, em tese, atuar de modo distinto dentro do mesmo processo. Não auxiliará a boa formação do feito se uma procuradoria, por exemplo, concordar com a realização de perícia, mas a outra não. Se uma impugnar uma prova, porém a outra ficar silente, qual será o significado desse silêncio? Será aquiescência com a prova ou adesão à impugnação? Se somente uma das duas recorrer, a outra será beneficiária do recurso? Ou poderá, a que não recorreu, iniciar a execução da parcela do auto de infração que lhe cabe? Ou será que cada ato procedimental virá com a assinatura de procuradorias que representem as duas fiscalizações? São dúvidas como essas que não há resposta na legislação aprovada.

Superada, de qualquer forma, o processo administrativo, concentremos nossas dúvidas na execução fiscal. Serão ambas as procuradorias (uma de um estado e outra de um município) que ajuizarão o feito executivo? Uma pode iniciar a execução sozinha? Nesse caso, o efeito será que ela cobrará a totalidade do auto de infração ou somente a parte que caiba aos entes federativos que representa? Poderão, eventualmente, surgir duas execuções fiscais, uma cobrando os créditos estaduais e outra os municipais, sobre o mesmo auto de infração? Pela unicidade do auto, é de se esperar que haja somente uma execução fiscal. Os entes subnacionais que se entendam, previamente e sob a coordenação do Comitê Gestor do IBS, como será a atuação de cada um deles. Até porque todos os milhares de sujeitos ativos deterão interesse jurídico e econômico na cobrança daquela única Certidão de Dívida Ativa, cuja inscrição e controle de regularidade ficaram a cargo do CG-IBS (LC 227/2026, artigo 2º, § 1º, VI, c).

Dúvida interesse surge, também, quando, no curso da execução fiscal única, um bem for penhorado, levado a leilão, arrematado e, não havendo embargos, o Juízo determinar a conversão em renda e perguntar ao/s exequente/s se houve a satisfação do crédito, para extinguir a execução por pagamento. Ele terá que aguardar a resposta dos milhares de entes federativos? Não é resposta que satisfaça o sistema jurídico, notadamente pelos princípios regedores do nosso direito, destacando-se, à evidência, o princípio da duração razoável do processo. Há somente um órgão que possa responder a essa indagação com a presteza que se exige: o Comitê Gestor do IBS.

Pode acontecer que, após o término do processo administrativo, nenhuma das procuradorias iniciar rapidamente a execução. O contribuinte autuado ficará negativado (receberá, do Comitê Gestor do IBS, uma certidão negativa de regularidade). Atualmente, não é raro que os contribuintes ajuízem uma ação cautelar de antecipação de garantia. Uma dificuldade do novo sistema é saber onde e contra quem tais ações serão propostas. É de se esperar que a execução fiscal seja proposta no domicílio do contribuinte, onde ele foi fiscalizado e onde o auto de infração foi lavrado. Contudo, se ele ajuizar a referida ação cautelar, ele demandará no domicílio dos dois entes? Poderá ajuizar em um deles, chamando os dois?

Aqui reside outra dificuldade: eventual ação cautelar poderá não ser proposta no mesmo foro que a futura execução, dificultando sobremaneira a eventual unificação desses feitos. Imagine-se que um banco sediado na avenida Faria Lima, em São Paulo, receba a fiscalização do Estado do Amapá e da Prefeitura de Ji-Paraná (RO). Finalizado o processo administrativo levado a efeito no ambiente do CG-IBS e não proposta nenhuma execução fiscal, o agente financeiro ajuíza a ação cautelar em Macapá, em Ji-Paraná ou em ambos? Ou em São Paulo, demandando no seu domicílio, e não no domicílio dos réus? Ou todos os autuados demandarão em Brasília, sede do Comitê Gestor? A resposta parece já ter sido dada pelo legislador, de modo não expresso.

Comitê Gestor do IBS como sujeito processual tributário
Quando as duas fiscalizações tributárias, a titular e a cotitular, se apresentarem perante o sujeito passivo para iniciar os procedimentos de fiscalização do IBS, elas estarão agindo sob delegação de todos os demais 5.595 entes. Não importará, para as empresas com atuação nacional, de qual estado e de qual município será a fiscalização. O contribuinte terá que verificar se aquelas duas fiscalizações estarão atuando sob a coordenação do Comitê Gestor. E é aqui, nesse indigitado Órgão, que estão respostas para as indagações aqui levantadas.

Vejamos o que consta da LC nº 227/2026, sendo que procuraremos retirar todos os comandos que não estejam diretamente ligados às respostas que procuramos, destacando os pontos nefrálgicos:

“Art. 2º Os Estados, o Distrito Federal e os Municípios exercerão, de forma integrada, exclusivamente por meio do CGIBS, as seguintes competências administrativas relativas ao IBS: […]
§ 1º Além do previsto no caputdeste artigo, compete ao CGIBS: […]
VI – coordenar, com vistas à integração entre os entes federativos, no âmbito de suas competências, as atividades de:
b) cobrança judicial e extrajudicial do IBS e representação administrativa e judicial relativas ao IBS, que serão realizadas pelas Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios; e
c) inscrição em dívida ativa;
VII – promover a inscrição em dívida ativa dos créditos tributários de IBS, em caso de delegação dos entes federativos, preservada a titularidade destes;
VIII – coordenar, em âmbito administrativo e judicial, a adoção dos métodos de solução adequada de conflitos relacionados ao IBS […]”.

Como se infere, todos os entes subnacionais exercerão suas atribuições judiciais, relativas ao IBS, exclusivamente por meio do CGIBS. É dizer: nenhum estado, nem o Distrito Federal e nenhum dos municípios exercerão suas atribuições processuais de forma autônoma em relação do IBS. Todos terão suas atuações realizadas exclusivamente por meio do Comitê Gestor desse imposto.

Sendo assim, só poderá ser proposta uma única execução fiscal para cada auto de infração, a ser ajuizada pelo Comitê Gestor. Somente ele responderá às demandas nesses casos. Caberá a ele, por seus meios de controle internos, coordenar sua representação com os entes que ele representa. E, fazendo um paralelo com a União que, afinal, também tem sua atuação umbilicalmente — sob a perspectiva jurídica, é claro —, ligada ao IBS, por ser detentora da competência da CBS, o Comitê Gestor poderá ser demandado no domicílio do sujeito passivo ou em Brasília.

E, ainda, outra pergunta: o Comitê Gestor terá que ter fiscais e procuradores próprios para realizar todas essas competências? A resposta é negativa e foi dada, insistentemente, pelo legislador na mesma lei que contém as demais respostas: a atuação do Comitê Gestor será realizada “pelas Procuradorias dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios”, conforme consta no supracitado artigo 2º, § 1º, inciso VI, letra b, que ocorrerá via atuação interna do CG-IBS, notificando eletronicamente todos os entes subnacionais para que um deles se apresente com a brevidade estipulada por suas normativas internas e responda a demanda, em nome do CG-IBS. Afinal, “Para os efeitos do exercício da coordenação da cobrança administrativa ou judicial, o CGIBS realizará todos os atos necessários ao controle centralizado das inscrições em dívida ativa […] (Art. 2º, § 3º)”.

Como afirmamos, o legislador já apresentou as respostas para as indagações que colocamos neste texto. Só resta à Comunidade Jurídica cumprir as determinações legais.

Utilidade de o Comitê Gestor do IBS acompanhar os processos judiciais da CBS na fase de transição
Conforme dito, diante de toda a complexidade da nova legislação, há um período adequado de transição do atual sistema tributário para o novo. De fato, em 1º de janeiro de 2027 começa a cobrança da CBS. Como será apenas uma administração tributária envolvida, não estão presentes nenhuma das dúvidas mencionadas acima. A fiscalização será feita pela Receita Federal e a União será representada pela Procuradoria Geral da Fazenda Nacional. As ações poderão ser propostas no domicílio do sujeito passivo ou em Brasília/DF. Todas a serem julgadas pela Justiça Federal.

Considerando a previsão constitucional de que o IBS e a CBS são impostos iguais, será muito útil que o Comitê Gestor do IBS participe dos processos judiciais propostos que discutam a CBS. Será mais uma etapa na transição do atual para o novo sistema, que se pretende melhor, menos burocrático, mais célere e seguro.