A reforma tributária sobre o consumo já não é mais uma novidade nos foros de discussão acadêmica, bem como já se sabe qual é um dos seus pilares fundamentais e, por conseguinte, também o seu ponto de vulnerabilidade: a necessidade de unidade jurídica tanto no âmbito normativo como no momento de realização prática do IBS e da CBS.

A inexistência de um consenso político que permitisse a promoção de um IVA único, com a promulgação de uma reforma pautada por um IVA dual (IBS e CBS), implicando uma competência partilhada entre União, estados-membros, Distrito Federal e municípios, é um dos principais aspectos a ser considerar para o (in)sucesso da reforma, em especial para a realização de um dos valores jurídicos prometidos com tal mudança: a busca pela simplicidade do sistema.

Sob uma perspectiva exclusivamente normativa, a unidade almejada estaria preservada em torno de legislações e regulamentos comuns para o tratamento dos novos tributos. Daí o advento das Leis Complementares nº 214/2026 e 227/2026, legislações de caráter nacional, bem como do Regulamento do IBS/CBS, materializado pelo Decreto nº 12.955/2026.

O problema existente consiste no momento da realização prática de tais disposições normativas, a desembocar em eventual contencioso tributário, seja ele de natureza administrativa ou judicial. Com o fito de minimizar esse problema, as citadas legislações nacionais tentaram unificar o contencioso administrativo, seja pela criação de um tribunal administrativo único para o IBS, seja por meio de um órgão de sobreposição – a Câmara Nacional de Integração do Contencioso Administrativo do IBS e da CBS (Cnica-IBS/CBS) –, que estará acima do Tribunal do IBS e do Carf, com o fito de unificar interpretações acerca de disposições comuns dessas exações.

Tal solução, no entanto, não parece ser suficiente, haja vista a existência de um indevido descompasso de cognição jurisdicional atribuída aos diferentes órgãos que julgarão IBS e CBS, conforme se observará a seguir.

Da estrutura do novo contencioso administrativo
Antes de tratar do cerne do presente texto, é necessário apresentar, ainda que brevemente, a estrutura do novo contencioso administrativo pós-reforma tributária.

Nesse sentido, convém destacar que o julgamento da CBS ficará submetido à atuação dos órgãos julgadores administrativos vinculados ao Ministério da Fazenda, isto é, Delegacias Regionais de Julgamento (DRJ) e Carf, com todas as particularidades já conhecidas (estrutura, regras de procedimento, recursos cabíveis, voto de qualidade etc.).

Por sua vez, por se tratar de imposto de competência compartilhada pelos Estados-membros, DF e municípios, o IBS se sujeitará a um tribunal administrativo integrado conjuntamente por tais entes tributantes, nos termos do artigo 88 da Lei Complementar 227/2026.

O Tribunal Administrativo do IBS será composto por duas instâncias ordinárias de julgamento e uma instância especial, de caráter uniformizador da jurisprudência do imposto. A primeira instância julgadora desse Tribunal Administrativo será composta por 27 Câmaras de Julgamentos, competindo o julgamento de um determinado processo à Câmara relativa ao Estado em que situada a administração tributária titular do lançamento ou do ente federativo responsável pelo lançamento [1], nos termos do artigo 92 da Lei Complementar nº 227/2026 [2].

Já a segunda instância julgadora também será composta por 27 Câmaras de Julgamentos, a qual será composta por nove julgadores, sendo um deles o presidente, obrigatoriamente um servidor público e que só votará em caso de empate e, ainda, quatro representantes da Fazenda Pública e outros quatro representantes dos contribuintes.

Haverá ainda uma instância especial, responsável por uniformizar a jurisprudência do IBS no âmbito do recém-criado Tribunal Administrativo. Trata-se da Câmara Superior do IBS. Referido órgão será integrado por um presidente [3] e mais 16 julgadores, sendo quatro servidores indicados pelas administrações tributárias dos Estados e do DF, quatro servidores indicados pelas administrações tributárias dos municípios e do DF e, ainda, oito representantes dos contribuintes [4].

Acima do Carf e do Tribunal do IBS estará a Cnica-IBS/CBS, cujo papel principal deverá ser o de promover a unificação interpretativa das disposições normativas comuns referentes ao IBS e a CBS [5]. A provocação desse órgão será feita por intermédio de recurso especial, previsto no artigo 323-G da Lei Complementar nº 214/2025 [6], recurso esse que possui como legitimados os integrantes de um determinado processo administrativo de IBS ou CBS.

Assim, se a decisão proferida por um dos órgãos de julgamento do Tribunal Administrativo do IBS (inclusive no caso de rito sumário) se contrapuser a interpretação dada pelo Carf à legislação comum do IBS e da CBS ou, ao contrário, se decisão proferida pelo Carf (inclusive de Turma Extraordinária) se opuser a algum precedente do Tribunal do IBS, será cabível a interposição de recurso especial, no prazo de dez dias úteis, para a Cnica-IBS/CBS.

Diante desse quadro e de forma bastante resumida, esse será o organograma da estrutura do contencioso administrativo do IBS e da CBS:

Feita essa breve introdução em relação a estrutura do contencioso administrativo do IBS e da CBS, já é possível retomar o problema central do presente texto.

Da restrição cognitiva imposta ao Tribunal do IBS e do esvaziamento da Cnica como órgão de uniformização
Para que haja, de fato, uma unidade jurídica entre IBS e CBS no âmbito de sua realização prática, é indispensável que os órgãos administrativos julgadores possuam a mesma extensão cognitiva para o julgamento das demandas que lhes são apresentadas.

Quanto ao Carf, tal medida é delineada pelo disposto no artigo 26-A do Decreto nº 70.235/72, quando prescreve que o tribunal não pode deixar de observar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, sob fundamento de inconstitucionalidade, exceção feita em casos específicos e pautados em precedentes vinculantes.

Já a extensão cognitiva do Tribunal do IBS é prescrita no parágrafo único do artigo 74 da LC nº 227/2026, o qual prevê que as autoridades julgadoras desse tribunal não poderão afastar a aplicação ou deixar de observar a legislação tributária sob o fundamento de inconstitucionalidade ou ilegalidade. Aqui, a restrição estabelecida pelo legislador não se limita à inconstitucionalidade de normas, mas também se estende para ilegalidades, ou seja, referido tribunal estaria constrangido a analisar eventuais disparidades de um lançamento apenas em face de atos infralegais (portarias, instruções normativas, resoluções etc.), mas não poderia afastar um lançamento maculado por vício de legalidade.

A supracitada restrição se estende para o Cnica, haja vista o disposto no artigo 323-G, §5º, inciso II, aos estabelecer que as decisões tomadas em sede de recurso especial não podem afastar a aplicação ou deixar de observar a legislação tributária sob o fundamento de inconstitucionalidade ou ilegalidade.

Tais restrições, por si só, apresentam inúmeros problemas.

Primeiramente porque compromete a relevância do processo administrativo referente ao IBS, na medida em que esse instrumento processual será esvaziado e, em última análise, afastará a administração pública do exercício de uma relevante função por intermédio do processo administrativo: a de promover um devido processo legal administrativo (de índole material e não meramente formal) no âmbito do qual possa exercer o controle interno da legalidade de seus atos [7].

Isso, por sua vez, fará com que o sujeito passivo deixe de litigar na instância administrativa para se socorrer diretamente do Poder Judiciário, sobrecarregando ainda mais a já assoberbada instância judicial [8] [9]. Mas não é só.

É possível ainda que o sujeito passivo desenvolva uma impugnação administrativa qualquer, com fundamento em ofensa a uma disposição infralegal, com o objetivo exclusivo de obter a suspensão automática da exigibilidade do crédito. Em paralelo, esse mesmo sujeito passivo promoveria uma demanda judicial contra o mesmo lançamento, mas lá apresentando como causas de pedir as inconstitucionalidades e ilegalidades do ato administrativo, o que não implicaria concomitância com a instância administrativa e consequente extinção daquele feito. Nessa hipótese, a instância administrativa seria transformada em um mero subterfúgio para a obtenção da suspensão da exigibilidade do crédito tributário.

Um segundo problema é muito bem identificado por Alexandre Evaristo, quando aduz que a vinculação absoluta aos atos infralegais, mesmo quando ilegais, introduz no sistema uma hierarquia normativa artificial, conferindo aos regulamentos um status superior ao legal [10], o que, por sua vez, implica a manutenção de atos administrativos viciados, em absoluto descompasso com os princípios da legalidade e da moralidade, dois vetores axiológicos que devem nortear a atuação da administração pública, nos termos do artigo 37 da Constituição.

Em todo caso, o grande problema identificado no presente texto é o descompasso que existirá entre a instância administrativa que julgará a CBS e aquela que decidirá a respeito do IBS. Isso porque, nos termos do artigo 26-A do Decreto nº 70.235/72, o Carf está vedado de afastar a aplicação ou deixar de observar tratado, acordo internacional, lei ou decreto, apenas sob fundamento de inconstitucionalidade, mas não de ilegalidade [11], ou seja, existirão instâncias administrativas para julgar tributos-gêmeos e que pressupõem uniformidade de tratamento com cognições diversas: mais ampla no âmbito da CBS e mais restrita em relação ao IBS, o que se contrapõe a ideia de unidade hermenêutica almejada com a reforma.

Por fim, a extensão dessa restrição também para a Cnica-IBS/CBS, implicará o esvaziamento desse órgão julgador, já que, na prática, dificilmente haverá divergência hábil a provocar sua atuação, uma vez que as decisões paradigmáticas do Carf estarão pautadas, majoritariamente, em ilegalidades, o que tornarão tais precedentes inservíveis quando comparado com decisões do Tribunal do IBS, tomadas sob o fundamento de atos infralegais.

Conclusões
A pretendida unidade entre IBS e CBS, a gerar a propagandeada simplicidade tributária, pressupõe uma uniformidade de tratamento não só no plano normativo, mas também no âmbito de realização praticado direito e, para isso, é fundamental que os diferentes tribunais administrativos que tratarão dessas exações se submetam a uma mesma amplitude cognitiva, ou seja, que ambos possam analisar os lançamentos questionados sob a perspectiva da sua legalidade.

A solução aqui defendida, portanto, é de alterar as disposições do artigo 74 da Lei Complementar nº 227/2026, bem como do artigo 323-G, §5º, inciso II, de modo a suprimir o termo “ilegalidades” da parte final de tais dispositivos e, dessa feita, dar tratamento uniforme à competência judicante para os tribunais administrativos que julgarão CBS e IBS no país.

Do contrário, a uniformidade pretendida pelos reformistas será uma mera promessa e a previsão já indicada pelo Superior Tribunal de Justiça, de aumento exponencial de demandas [12], tem forte chance de se concretizar.

[1] Uma determinada fiscalização tributária de IBS poderá ser integrada por mais de um ente tributante, oportunidade em que o procedimento fiscalizatório será capitaneado por um titular e um cotitular, nos termos do art. 4º, §§ 2º, 3º e 4º, da LC n. 227/2026. Por sua vez, caberá ao CGIBS regular as normas que definirão os critérios para fins de titularidade e cotitularidade das fiscalizações compartilhadas que seguirão.

[2] Referido órgão julgador será composto exclusivamente por servidores públicos, sendo 02 deles do estado a que a Câmara de Julgamento se refere e dois de municípios integrantes do estado do órgão julgador, além de um presidente. Em se tratando do DF, o órgão julgador será composto por 04 servidores públicos, além de um presidente, também auditor fiscal. O presidente só vota em caso de empate e tal presidência será exercida, alternadamente, ora por representantes dos estados-membros, ora por representantes dos municípios.

[3] Obrigatoriamente um servidor público, havendo uma alternância entre representantes dos estados e DF e dos municípios, na forma a ser definida pelo CGIBS.

[4] Aprofundando na estrutura, procedimento, recursos e instrumentos de uniformização de jurisprudência no Tribunal do IBS: RIBEIRO, Diego Diniz. A Lei Complementar 227/2026 e o novo contencioso administrativo tributário do IBS e da CBS. In: RIBEIRO, Diego Diniz. TAPIAS, Camila Abrunhosa. MURICI, Gustavo Lanna. (Org.) Reforma tributária e processo administrativo e judicial: questões controversas. São Paulo: D’Plácido, 2026. p. 61-79.

[5] A unificação interpretativa das disposições exclusivas do IBS será feita pelo Tribunal do IBS, por meio de recurso de uniformização do IBS, nos termos do art. 79 da Lei Complementar n. 227/2026.

[6] Art. 323-G. Cabe recurso especial, no prazo de 10 (dez) dias úteis, contra decisão do CGIBS proferida por Câmara Recursal de Julgamento ou por Câmara de Julgamento de primeira instância no rito sumário, ou contra decisão de Câmara, turma de Câmara, turma extraordinária ou turma especial do Conselho Administrativo de Recursos Fiscais (Carf), que conferir à legislação comum do IBS e da CBS interpretação do direito divergente da que lhe tenha dado outra decisão desses órgãos de julgamento, com vistas a uniformizar a jurisprudência administrativa em matéria comum aos dois tributos.

[7] MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Processo tributário. 15ª ed. Barueri: Atlas, 2023. p. 52. (comentário nosso)

[8] Palco esse que, diga-se de passagem, não possui o mesmo conhecimento técnico e aprofundamento no debate que se encontra na instância administrativa, fruto da especialização dessa última em relação às matérias por ela julgadas.

[9] O que também é apontado criticamente aqui: LOBATO, Valter de Souza. OLIVEIRA, Gregory Pelogia J. A impossibilidade de controle administrativo de legalidade e constitucionalidade da legislação tributária no contencioso administrativo do IBS. “In”: RIBEIRO, Diego Diniz. TAPIAS, Camila Abrunhosa. MURICI, Gustavo Lanna. (Org.) Reforma tributária e processo administrativo e judicial: questões controversas. São Paulo: D’Plácido, 2026. p. 25-35.

[10] PINTO, Alexandre Evaristo. Críticas à previsão legal de proibição de afastamento da aplicação de ato infralegal por ilegalidade. In”: RIBEIRO, Diego Diniz. TAPIAS, Camila Abrunhosa. MURICI, Gustavo Lanna. (Org.) Reforma tributária e processo administrativo e judicial: questões controversas. São Paulo: D’Plácido, 2026. p. 234-235.

[11] Apesar do indevidamente disposto no art. 92 do Ricarf, que pretendeu alargar essa restrição também para um controle de legalidade. Criticando tal disposição, inclusive com o apontamento da sua notória ilegalidade, destacamos novamente o texto de Alexandre Evaristo: Op. cit. p. 227 e ss.

[12] Relatório Impactos da Reforma Tributária no Poder Judciário.pdf. Consultado em 23.06.2026.