Por Marcela Villar e Beatriz Olivon — De São Paulo e Brasília

A União reduziu em 30,6% o risco de perdas com disputas judiciais em relação ao pico atingido no ano de 2022, de R$ 3,758 trilhões. Apesar disso, o valor ainda é vultoso. No fechamento de 2025, estava em R$ 2,607 trilhões, o que inclui o impacto de julgamentos indicados como de risco possível e provável (maior chance de derrota) para os cofres públicos. A informação consta no Anexo de Riscos Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2026.

O valor de 2025, em relação ao de 2024, representa queda de 2% – o equivalente a R$ 53 bilhões. A redução se deve sobretudo a vitórias obtidas pela União nos tribunais superiores. O número também pode variar pela reclassificação de riscos – mudança para “remoto” – e por derrotas, o que retira temas da lista da União. São esses dados que indicam ao governo o quanto pode gastar ou precisa economizar para chegar ao equilíbrio fiscal.

As vitórias em julgamentos tributários no Supremo Tribunal Federal (STF) foram as mais importantes para a redução registrada em 2025. Houve uma queda de 17,6%, a maior entre todas as áreas. Esse passivo contingente saiu de R$ 649,2 bilhões em 2024 para R$ 534,6 bilhões no ano passado.

Uma delas foi a discussão sobre o limite para deduzir despesas com educação do Imposto de Renda Pessoa Física (IRPF). A tese foi julgada em março do ano passado de forma favorável à Fazenda no STF, o que a retirou da lista de riscos fiscais. Ela poderia gerar perda de R$ 115 bilhões (ADI 4927).

A atuação da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN) no STF também evitou prejuízo de R$ 4 bilhões para os cofres públicos com a exigência de 90 dias para começarem a valer regras para o uso dos benefícios fiscais de exportadoras, o Regime Especial de Reintegração de Valores Tributários para as Empresas Exportadoras (Reintegra). Os contribuintes queriam que fosse aplicado o prazo de um ano (Tema 1108).

“O percentual de 2% pode significar muita coisa”, afirma Raquel Godoy de Miranda Araujo, procuradora-geral adjunta de representação judicial. As vitórias da PGFN, contudo, foram compensadas com a inclusão de outras ações tributárias de impacto relevante, além do aumento do risco fiscal em outras áreas.

As perdas possíveis nas demandas do Banco Central (BC), por exemplo, triplicaram no ano de 2025: saíram de R$ 5,5 bilhões para R$ 16,2 bilhões. Essas ações se referem a planos econômicos, reclamações trabalhistas, títulos públicos e liquidações de instituições financeiras, diz a LDO.

O volume dos riscos prováveis contra fundações e autarquias, como o INSS, dobrou na mesma base de comparação. Subiu de R$ 2,5 bilhões para R$ 5,2 bilhões. Um dos processos é um pedido de resolução contratual com indenização. Outra é uma ação civil pública que discute a ampliação de um acordo judicial sobre a tese da revisão da vida toda, que trata da atualização de valores de aposentadorias.

Segundo o advogado e economista João Leme, analista da Tendências Consultoria, houve mudança no perfil dos riscos com ações judiciais de 2024 para 2025. “Os riscos que permaneceram e tiveram maior ajuste para cima foram os prováveis, que a União tem mais chance de perder”, diz. “Isso, de certa forma, gera um alerta”, completa.

É um alerta porque esses riscos podem afetar as contas públicas, tanto pela redução da receita quanto pelo aumento da despesa no resultado primário no futuro. “Pode vir como redução de arrecadação, seja porque mudou a base de cálculo e daí para frente pode ter problemas para arrecadar”, afirma. “Também pode ser que gere passivo de compensação, em que o governo precisa retornar os valores em forma como crédito, que pode ser utilizado pelas empresas para pagamento de outros impostos”, completa. Os passivos ainda podem se concretizar como precatórios.

No STF, a PGFN venceu os casos mais relevantes do ano de 2025 – estejam eles no anexo de riscos fiscais ou não -, indica levantamento feito pelo Machado Associados. Um deles, que ainda consta do anexo da LDO, foi o da incidência da Cide sobre remessas enviadas ao exterior, o que evita um rombo anual de R$ 19,6 bilhões aos cofres públicos. Os ministros entenderam que a taxação deveria ser ampliada, valendo para qualquer contrato, não só para os de transferência de tecnologia (Tema 914).

Segundo a procuradora Raquel Godoy, essa foi uma vitória importante, considerando o fomento ao investimento interno em ciência e tecnologia e os valores envolvidos – a Fazenda estimava que poderia ter que devolver R$ 60 bilhões, referente aos últimos cinco anos.

Riscos que tiveram maior ajuste para cima foram os prováveis, que a União tem mais chance de perder”
— João Leme
Outro julgamento relevante foi a fixação de teto para multas, encerrado no dia 17 de dezembro. Segundo a procuradora, a União não tem penalidades que ultrapassam esse teto e foi relevante a ressalva a multas aduaneiras.

Ainda segundo a procuradora, em 2025 transitou em julgado (não cabe mais recurso) o julgamento em que a Corte flexibilizou os limites de decisões tributárias. Passou a permitir a reforma de decisões divergentes de teses aprovadas posteriormente (Tema 881). A partir do trânsito em julgado, a PGFN consegue identificar e apontar para a Receita quais empresas podem voltar a ser tributadas.

Também foi julgada válida a inclusão do PIS e da Cofins na base de cálculo da Contribuição Previdenciária sobre a Receita Bruta (CPRB). É filhote da tese do século, que permitiu a exclusão do ICMS da base do PIS/Cofins, mas o desfecho foi diferente (Tema 69). A expectativa de êxito das empresas era baixa, pois um julgamento similar já havia sido desfavorável, em relação ao ICMS (Tema 1048).

De acordo com João Leme, desde a tese do século, o STF tem olhado com mais atenção o impacto econômico de suas decisões. “Pela argumentação dos ministros, parece que o STF está um pouco mais cognoscente de que a sua caneta tem um peso bastante significativo na capacidade do governo de cumprir ou não a meta fiscal e de desenhar o orçamento”, adiciona.

Na avaliação do advogado Renato Silveira, sócio do Machado Associados, a maioria das vitórias favoráveis às empresas no STF foi parcial. Isto é, o pedido principal não foi acatado, como no do Reintegra. “O contribuinte teve uma grande derrota, que é a não aplicação da anterioridade anual. Para fins de apuração dos créditos do Reintegra, isso dá uma diferença muito grande.”

Situação semelhante ocorreu com o diferencial de alíquotas (Difal) de ICMS, pois também foi aplicada a anterioridade nonagesimal. Ressalvou, pelo menos, contribuintes que tinham ação sobre o tema. “O grande ponto é como fica se o contribuinte tem processo administrativo ou judicial em curso”, diz o tributarista João Amadeus, sócio do Martorelli Advogados.

Existiu, acrescenta, “uma modulação anterior muito ruim e, agora, por divergência do ministro Flávio Dino, o STF disse que se o contribuinte tiver processo administrativo ou ação judicial ingressada até o dia 29 de novembro de 2023 a cobrança para ele só vale a partir de janeiro de 2023” (Tema 1266).

No Superior Tribunal de Justiça (STJ), os desfechos foram mais equilibrados, com quase o mesmo número de vitórias para União e contribuintes. Uma vitória relevante para as empresas foi a possibilidade de dedução do Juros Sobre Capital Próprio (JCP) do IRPJ e CSLL em ano posterior à decisão dos acionistas que autoriza o pagamento (Tema 1319). “Já havia uma jurisprudência favorável tanto da 1ª quanto da 2ª Turma. Então, o julgamento da 1ª Seção foi para consolidar”, afirma Renato Silveira.

Já para a Fazenda Nacional, o destaque foi a exigência de inscrição prévia no Cadastro Nacional dos Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur) para o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), ressalta a procuradora Raquel Godoy.