A revogação da multa regulamentar de 1% sobre o valor aduaneiro (aplicável a hipóteses como erro de classificação fiscal, de quantificação estatística e omissão/inexatidão de informações relevantes ao controle aduaneiro), promovida pelo artigo 181 da LC nº 227/2026, reacende um debate clássico no Direito Administrativo Sancionador: deve a supressão normativa de uma penalidade produzir efeitos apenas prospectivos ou também alcançar fatos pretéritos ainda não definitivamente julgados, sob a lógica da retroatividade benigna?

Nesse contexto, analisa-se se a revogação dos artigos 84 da MP nº 2.158-35/2001 e 69 da Lei nº 10.833/2003 representa mera alteração de regime sancionador ou verdadeira supressão do tipo punitivo, apta a caracterizar hipótese de abolitio poenae, bem como os reflexos dessa conclusão diante do novo sistema de penalidades do IBS e da CBS introduzido pela LC nº 214/2025.

Inaplicabilidade do artigo 106 do CTN

A multa de 1% sempre se estruturou como penalidade administrativa vinculada ao exercício do poder de polícia aduaneiro, ainda que operacionalizada no contexto da arrecadação tributária. Sua finalidade não era recompor o crédito tributário, mas sancionar condutas formais relacionadas à classificação, quantificação ou prestação de informações no despacho aduaneiro.

O artigo 106 do CTN, por sua vez, dirige-se à legislação que disponha sobre definição de infrações e penalidades tributárias, no âmbito da obrigação principal ou de deveres instrumentais diretamente vinculados à tributação, não se prestando a disciplinar os efeitos temporais de sanções administrativas autônomas, ainda que aplicadas pela autoridade fiscal.

A tentativa de subsumir a multa de 1% ao artigo 106 do CTN implica deslocamento indevido de regime jurídico e esvazia o direito administrativo sancionador como campo normativo próprio, não cabendo a sua aplicação em matéria aduaneira.

Há retroatividade benigna para multas administrativas como regra?
O STF, no Tema 1.199 (ARE 843.989, Rel. Min. Alexandre de Moraes), ao enfrentar a retroatividade de alterações introduzidas pela Lei de Improbidade Administrativa, entendeu que, como regra, prevalece o “tempus regit actum” e a proteção ao ato jurídico perfeito (artigo 5º, XXXVI, CF): a retroatividade benigna do artigo 5º, XL, CF é excepcional, vinculada ao “favor libertatis” e ao sistema penal.

Nesse marco, a retroação de norma administrativa sancionadora mais favorável deve ser tratada com maior restrição, especialmente quando a lei nova não contém disciplina transitória expressa autorizando sua aplicação a fatos pretéritos.

O STJ ajustou sua jurisprudência para se alinhar ao STF em casos de multas administrativas, destacando-se o REsp 2.103.140/ES, Rel. Min. Gurgel de Faria, no qual se afirmou que a aplicação retroativa de redução de multa não pode ser determinada judicialmente apenas com base em princípios, devendo-se observar a regra geral de não retroatividade, salvo autorização legislativa expressa.

A ministra Regina Helena Costa, que historicamente defendia, em linha com a unidade do “ius puniendi”, a retroatividade da lei mais benéfica como princípio geral, acompanhou o resultado por força do precedente do STF, com ressalva de entendimento.

Tais precedentes possuem um pressuposto comum: a preservação da sanção, ainda que com nova dosimetria (“lex mitior”), sendo o próprio STJ explícito ao afirmar que se tratou do caso de mera “modificação do ato normativo que fixava a penalidade”, com continuidade da reprovação estatal da conduta.

É justamente esse pressuposto que não se verifica na revogação da multa de 1%.

Cessação da reprovabilidade e do fundamento de punir
No caso da multa de 1%, diante da revogação dos dispositivos que sustentavam a punição, não se vislumbra norma nova “mais favorável” que reconfigura a dosimetria de uma sanção preservada, mas vera supressão do tipo sancionador, com consequente cessação da reprovabilidade da conduta, o que se denomina de abolitio poenae: o Estado abdica, por opção legislativa, de tratar o comportamento como ilícito punível.

Por isso, ainda que se reconheça a regra geral do tempus regit actum e a proteção ao ato jurídico perfeito como barreiras à retroatividade benigna automática, não se autoriza a manutenção de pretensão punitiva baseada em tipo que deixou de existir no ordenamento. Extinto o fundamento legal primário, desaparece a legitimidade da persecução punitiva ainda não definitivamente estabilizada.

Trata-se de distinção categorial: não se cogita de “aplicação da lei nova aos fatos pretéritos”, mas reconhecimento de que a lei antiga perdeu sua aptidão punitiva em virtude de revogação expressa.

Nova multa por omissão ou inexatidão de informações em importação e exportação no IBS e na CBS
A LC nº 214/2025 instituiu em seu artigo 341-G um conjunto de penalidades voltadas ao descumprimento de obrigações acessórias relacionadas ao IBS e à CBS. Nesse contexto, o inciso XIX tipifica infração consistente em omitir ou prestar de forma inexata/incompleta informação relativa a operações de importação ou exportação, desde que necessária à determinação do procedimento de controle fiscal.

O legislador optou, em sua redação, por técnica de densificação normativa do tipo taxativo: o §7º do artig 341-G funciona como filtro de tipicidade que especifica o conteúdo do que se entende por “informação necessária”, descrevendo um núcleo informacional, aproximando a multa de um custo normativo de conformidade.

Quanto ao aspecto quantitativo da sanção, optou-se por multa fixa de 100 UPF por informação, sujeita a limites por operação, incidência única em caso de múltiplas irregularidades relativas ao mesmo bem ou serviço e majoração por reincidência específica.

Ruptura normativa entre duas estruturas sancionatórias
O legislador rompeu com o paradigma ad valorem do regime aduaneiro anterior, em que a magnitude econômica da operação não funcionava como simples critério de dosimetria, mas como elementar normativa do ilícito, vez que o desvalor da conduta era juridicamente aferido pela expressão patrimonial da mercadoria.

O novo regime sanciona apenas a omissão ou prestação inexata de informações necessárias conforme rol taxativo previsto no §7º do artigo 341-G, o que afasta a correspondência típica com o modelo anterior. A introdução de elementares restritivas como critério de tipicidade é técnica consolidada na jurisprudência, segundo a qual a continuidade normativa exige identidade material entre os tipos sucessivos.

É o que se verificou, por exemplo, na transição entre a antiga contravenção de perturbação da tranquilidade e o crime de perseguição (“stalking”). Enquanto o regime anterior admitia a punição por ato isolado, a lei nova passou a exigir, como elementar do tipo, a reiteração da conduta. A jurisprudência reconheceu que os fatos pretéritos consistentes em atos únicos não migraram para o novo tipo penal, operando-se verdadeira abolitio quanto a essas condutas, por ausência de correspondência típica.

Fenômeno análogo ocorreu com a reforma do crime de tráfico de pessoas, em que a inserção de elementares como violência, grave ameaça ou fraude reduziu significativamente o campo de incidência da norma penal.

O revogado artigo 711 do RA instituía um tipo infracional misto e abrangente, punindo autonomamente o erro de classificação (inciso I), a quantificação incorreta (inciso II) e, por meio de uma previsão aberta, qualquer omissão ou inexatidão de informação necessária ao controle aduaneiro (inciso III).

Em contrapartida, o novo regime, embora puna a omissão/prestação inexata/incompleta de informações, condiciona a sanção a um requisito interno de tipicidade: a informação deve ser “necessária” ao procedimento de controle fiscal no âmbito das obrigações acessórias do IBS ou da CBS (caput). Essa “necessidade” é densificada pelo §7º, que a circunscreve à identificação dos responsáveis, destinação econômica, países de origem/procedência/aquisição e descrição das características essenciais do bem material.

A conclusão é reforçada pela técnica legislativa adotada pelo legislador ao promover a revogação expressa e integral dos dispositivos que sustentavam a multa de 1% (artigo 9º da LC 95/1998) e instituir um novo regime sancionador em diploma autônomo (LC 214), em detrimento da técnica da mera alteração ou reforma textual (artigo 12 da LC 95), sinalizando a opção pela “nova escritura” normativa, em superação ao modelo punitivo pretérito.

Multa do art. 341-G deve se limitar a hipóteses de relevância para o controle do IBS e da CBS
Uma vez que, para obtenção da ordem lógica, os parágrafos expressam os aspectos complementares à norma enunciada no caput (artigo 11, III, alínea ‘c’ da LC 95), há uma limitação do campo de incidência sancionatório ao descumprimento de obrigações acessórias do IBS/CBS. A expressão “procedimento de controle fiscal” deve ser compreendida como controle dos novos tributos.

A incidência da penalidade exige, cumulativamente, portanto, dois requisitos de tipicidade: (i) subsunção estrita ao núcleo de “informação necessária” definido taxativamente no §7º; e (ii) pertinência funcional da omissão ou inexatidão para a apuração, fiscalização ou conformidade do IBS/CBS. Informações relevantes exclusivamente para outros controles estatais (estatísticos, comerciais ou aduaneiros) não satisfazem, por si, a cláusula de necessidade do inciso XIX.

Ao densificar o conteúdo informacional relevante por rol delimitador, o legislador afastou conscientemente a punição por inexatidões “em geral”, como no regime anterior. A aplicação da sanção sem nexo com o controle do IBS/CBS converte-a em punição por desconformidade burocrática abstrata, distorcendo a finalidade da norma, devendo ser afastada por atipicidade material.

Ausência de progressividade na nova multa do IBS/CBS
A adoção de multa fixa, embora útil para evidenciar a ruptura estrutural em relação à antiga multa percentual, não está imune a críticas severas sob a ótica da proporcionalidade aplicada a normas punitivas.

A fixidez do quantum, ao abstrair por completo o contexto econômico e a gravidade concreta do fato, desloca o centro de gravidade da sanção para uma racionalidade meramente burocrática, em que o ilícito deixa de ser avaliado por sua ofensividade e passa a ser punido como “falha de conformidade” indiferenciada. Esse desenho tende a intensificar a hipertrofia do poder punitivo e produção de sanções concebidas para maximizar eficiência de controle, com menor compromisso com justiça material.

Sob o filtro da proporcionalidade em sentido estrito, a multa fixa apresenta um déficit intrínseco de igualdade material. Ao prever uma sanção uniforme para “omissão” ou “prestação inexata” de informações, equaliza situações substancialmente desiguais: o mesmo valor incide tanto sobre um erro de baixo impacto, prontamente corrigível e sem efeito sistêmico relevante, quanto sobre omissões que efetivamente comprometem o controle fiscal, a rastreabilidade ou o tratamento aduaneiro ou tributário.

A consequência é a violação da dimensão horizontal da proporcionalidade, pois condutas com desvalores abstratos e resultados potenciais muito distintos recebem resposta sancionatória idêntica, o que torna a sanção cega à ofensividade e, por isso, seletivamente injusta.

Observe-se que a correlação entre o ilícito e a sanção passa a girar em torno da eficiência do procedimento e do custo administrativo do controle, com menor ancoragem em danos concretos ou em riscos demonstráveis. A ausência de mecanismos internos de graduação, de parâmetros explícitos de distinção entre erros formais irrelevantes e omissões materialmente significativas, e de válvulas normativas de correção (eg, boa-fé comprovada), torna a multa fixa candidata a recriar, sob nova estética, o mesmo defeito que justificou a superação do modelo anterior: a punição automática como resposta padrão a falhas formais, agora não mais “draconiana” pelo percentual, mas indiferente ao caso concreto.

A opção confirma a ruptura normativa necessária à tese de abolitio quanto ao passado, mas inaugura um novo campo de controle de constitucionalidade material: sanciona por igual o desigual, desloca o foco do dano para a burocracia e corre o risco de instituir uma forma renovada de punitivismo administrativo, cuja legitimidade dependerá de critérios densos de ofensividade, necessidade e calibragem normativa que, se ausentes, fragilizam a racionalidade da sanção.

Enquanto a multa de 1% pressupunha correlação entre gravidade da infração e impacto econômico da operação, a multa fixa presume que o desvalor jurídico da conduta é invariável, pois decorre exclusivamente do custo administrativo do controle. Essa mudança evidencia que a infração anterior, definida pela relevância econômica do erro, deixou de existir como categoria jurídica sancionável.

Cancelamento dos autos e limites à repetição do indébito
A revogação expressa da multa de 1% configura verdadeira abolitio, cujos efeitos variam conforme o grau de consolidação da relação sancionatória. Os autos de infração ainda em discussão devem ser cancelados, não por retroatividade benigna, mas porque a conduta deixou de ser típica.

Por outro lado, a abolitio não gera, por si só, direito à repetição de valores já pagos em processos definitivamente encerrados, pois a revogação atua sobre a punibilidade futura e sobre pretensões ainda não estabilizadas, sem invalidar retroativamente norma válida à época, prevalecendo a proteção do ato jurídico perfeito.

Conclusão
A manutenção da cobrança da multa de 1% após a revogação de seu fundamento revela uma questão de legitimidade do exercício do poder punitivo. A insistência na aplicação automática do princípio do tempus regit actum, dissociada de qualquer avaliação sobre a permanência da reprovabilidade da conduta, aproxima-se de uma concepção retributivista estrita, incompatível com o Direito Administrativo Sancionador contemporâneo.

Na tradição filosófica kantiana, a pena constitui um imperativo moral autônomo, desvinculado de qualquer finalidade utilitária. Mesmo que uma sociedade decidisse se dissolver, ainda assim deveria executar o último condenado antes de abandonar o pacto civil, sob pena de violar a justiça retributiva. Transposta para o campo sancionatório, essa lógica legitima a punição pelo simples fato de a infração ter existido no passado, independentemente de sua utilidade, necessidade ou coerência no presente.

O Direito Sancionador moderno, inspirado em matriz beccariana, exige que a pena seja necessária, útil e funcional à ordem jurídica vigente. Uma sanção que o próprio legislador decidiu abandonar por considerá-la inadequada ou excessiva perde sua razão de ser. Sua manutenção se transforma em exercício de punição sem finalidade, aproximando-se mais da vingança estatal do que da tutela racional de bens jurídicos.

Insistir na execução da multa de 1% equivale, nesse contexto, à execução do “último prisioneiro” de um sistema normativo extinto.

Fonte: Conjur