Ao promulgar a Lei Complementar nº 227/2026, o presidente da República vetou a inclusão do artigo 341-F, § 2º, III, na Lei Complementar nº 214/2025 [1]. Esse artigo estabelecia que o conceito de “simulação”, considerada pelo artigo 341-F, § 1º, da mesma lei, como uma hipótese de qualificação da multa no âmbito do IBS e da CBS, corresponderia àquele do § 1º do artigo 167 do Código Civil [2]. De acordo com as razões do veto, “a proposição legislativa contraria o interesse público ao restringir o conceito de simulação tributária e propiciar risco de prejuízo à efetividade do combate ao planejamento tributário abusivo”.

O presidente da República equivocou-se ao opor o referido veto. E isso porque ele partiu de duas premissas equivocadas: em primeiro lugar, a de que o conceito de simulação tributária seria mais amplo do que aquele do Código Civil; em segundo lugar, a de que a simulação seria um instrumento de combate ao planejamento tributário abusivo.

Em primeiro lugar, o ordenamento jurídico-tributário incorporou o conceito de simulação do Código Civil, razão pela qual a inclusão do artigo 341-F, § 2º, III, à Lei Complementar nº 214/2025, não o restringiria. Ao menos três razões sustentam tal afirmação.

A primeira razão decorre da constatação de que o Código Tributário Nacional, ao estabelecer as normas gerais de interpretação do Direito Tributário, determinou, no seu artigo 109, que os princípios de direito privado deveriam ser utilizados para definir os conceitos empregados pela legislação tributária, sem prejuízo da lei poder lhes atribuir efeitos tributários específicos [3]. Disso decorre, logicamente, que a definição do conceito de simulação para fins tributários deve ser buscada no direito privado; mais precisamente no Código Civil, que estipulou uma definição extensional (ou denotativa) de simulação, isto é, elencou um rol de subclasses de situações denotadas pelo termo simulação.

A segunda razão pela qual o conceito de simulação tributária incorporou a definição de simulação do Código Civil decorre da presunção de sinonímia que deve haver no ordenamento jurídico. Trata-se daquilo que Alfredo Becker chamou de “cânone hermenêutico da totalidade do sistema jurídico”: os diversos ramos do direito não são compartimentos estanques, mas partes de um único sistema jurídico [4]. Deve-se presumir, nesse sentido, que a Lei Complementar nº 214/2025, ao empregar o conceito de simulação, adotou a definição desse conceito já existente no ordenamento jurídico, especialmente porque tal Lei sequer cogitou estabelecer um conceito diverso.

A terceira razão pela qual o conceito de simulação tributária incorporou a definição de simulação do Código Civil, e não um conceito mais amplo, decorre dos princípios da segurança jurídica e da legalidade tributária. De um lado, um conceito amplo de simulação, distinto daquele fornecido pelo Código Civil, seria incompatível com o princípio da segurança jurídica, uma vez que geraria um déficit de cognoscibilidade e calculabilidade para o contribuinte, que não conseguiria compreender adequadamente as hipóteses nas quais haveria simulação, e tampouco antecipar razoavelmente se os seus atos poderiam ser qualificados como simulados [5]. De outro lado, um conceito amplo de simulação, distinto daquele fornecido pelo Código Civil, seria incompatível com o princípio da legalidade tributária, uma vez que atribuiria um poder altamente indeterminado às autoridades administrativas – o de definir o conceito de simulação em cada caso – em vez de vinculá-las à definição estipulada em lei [6].

Tais razões demonstram que o ordenamento jurídico-tributário incorporou o conceito de simulação do Código Civil. Disso decorre que a inclusão do artigo 341-F, § 2º, III, na Lei Complementar nº 214/2025 não restringiria tal conceito. Na verdade, o referido artigo “chove no molhado”: o artigo 341-F, § 1º, III, da Lei Complementar nº 214/2025, ao empregar o termo “simulação” para estabelecer uma hipótese de incidência da multa qualificada, já havia incorporado a definição do Código Civil.

Não se nega que o tema seja, atualmente, objeto de controvérsia judicial e administrativa. No entanto, concluir, a partir da existência de divergência jurisprudencial, que a legislação tributária não teria incorporado o conceito de simulação do Código Civil, envolve um raciocínio falacioso. De um lado, envolve a “falácia do arenque vermelho”, porque altera o assunto debatido (conceito de simulação tributária) para outro, ainda que a ele relacionado (inexistência de uniformidade na jurisprudência). De outro lado, envolve a “falácia da falsa causa”, porque estabelece uma relação inexistente entre a controvérsia jurisprudencial a respeito do conceito de simulação tributária (suposta causa) e a não adoção do conceito de simulação do Código Civil (suposta consequência).

Premissas equivocadas
Em segundo lugar, o presidente da República opôs veto à inclusão do artigo 341-F, § 2º, III, à Lei Complementar nº 214/2025, a partir de outra premissa equivocada: a de que a simulação seria um instrumento de combate ao planejamento tributário abusivo. Ao menos três razões demonstram o equívoco dessa premissa.

A primeira razão decorre da inexistência de relação entre a simulação e o planejamento tributário abusivo. De um lado, a simulação é o vício do ato jurídico que exprime proposições falsas ou que contém enunciados normativos falsos [7]. Trata-se, nesse sentido, de um vício decorrente da desconformidade do ato jurídico com a realidade. De outro lado, embora o conceito de “planejamento tributário abusivo” seja vago, e não haja uma mínima delimitação normativa a respeito do seu conteúdo, o emprego do termo “abusivo” denota a presença de abuso de direito. O abuso de direito envolve o exercício de um direito subjetivo sem a observância da sua finalidade, o que causa um dano injustificado a terceiro [8]. A identificação do planejamento tributário abusivo, portanto, não envolve uma comparação entre o ato jurídico e a realidade (tal como na simulação), mas sim (1) uma comparação entre o ato jurídico e a finalidade do direito subjetivo de constituir atos jurídicos e (2) uma avaliação do dano causado a terceiros e da sua eventual justificativa. Algo completamente distinto.

A segunda razão pela qual a simulação não deve ser considerada como um instrumento de combate ao planejamento tributário abusivo decorre da constatação de que a simulação e o abuso de direito não são apenas institutos distintos. Eles são como água e azeite: quando um está presente em um ato jurídico, o outro não está. Isso porque, nos termos do artigo 185 do Código Civil, a simulação está presente apenas nos atos jurídicos lícitos (ainda que os tornem ilícitos); a constituição de atos jurídicos por meio de abuso de direito, todavia, os torna ilícitos [9]. Assim, a rigor, se um planejamento tributário for considerado abusivo, ele não deverá ser considerado simulado.

A terceira razão pela qual a simulação não deve ser considerada como um instrumento de combate ao planejamento tributário abusivo não diz respeito à simulação, mas sim ao “combate”, mais precisamente à própria possibilidade de um planejamento tributário ser considerado “abusivo”. Ora, o planejamento tributário, ao evitar a ocorrência do fato gerador, não causa qualquer dano à Fazenda Pública, que jamais chegou a ter o direito de receber o tributo [10]. Como se isso não bastasse, constituir atos jurídicos para evitar a ocorrência do fato gerador (planejamento tributário) não é incompatível com a finalidade das regras que permitem a sua constituição, tampouco com o direito subjetivo de constituí-los. Trata-se, nesse sentido, de exercício regular de direito. Afinal, a finalidade das regras permissivas de constituição de atos jurídicos é, justamente, promover valores relacionados à autonomia privada e à livre iniciativa – e não arrecadar tributos para a Fazenda Pública.

As considerações anteriores permitem concluir que o veto do presidente da República à inclusão do artigo 341-F, § 2º, III, na Lei Complementar nº 214/2025, fundamentou-se em duas premissas equivocadas. Em primeiro lugar, ao considerar que tal dispositivo restringiria o conceito de simulação tributária – na verdade, a incorporação do conceito de simulação do Código Civil pela Lei Complementar nº 214/2025 independe do artigo 341-F, § 2º, III. Em segundo lugar, o veto fundamentou-se na também equivocada premissa de que a simulação seria um instrumento de combate ao planejamento tributário abusivo – na verdade, ainda que se pudesse falar em um “planejamento tributário abusivo”, a simulação não teria relação com tal instituto, sendo com ele incompatível.

Por tudo isso, espera-se que o veto à inclusão do artigo 341-F, § 2º, III, na Lei Complementar nº 214/2025 seja derrubado pelo Congresso Nacional, rechaçando-se, com isso, as razões que o fundamentam. De qualquer forma, se o veto for mantido, tampouco haverá consequências práticas: o artigo 341-F, § 2º, III, da Lei Complementar nº 214/2025 “chove no molhado”; com ou sem ele, a legislação tributária incorporou o conceito de simulação do Código Civil.

Referências bibliográficas
ATIENZA, Manuel; MANERO, Juan Ruiz. Ilícitos atípicos. Madrid: Trotta, 2000.

ÁVILA, Humberto. Teoria da Segurança Jurídica. 7 ed. São Paulo: Juspodivm, 2025.

ÁVILA, Humberto. Legalidade Tributária Material. 3 ed. São Paulo: Juspodivm, 2025.

BECKER, Alfredo. Teoria Geral do Direito Tributário. 7 ed. São Paulo: Noeses, 2018.

HALPERIN, Eduardo Kowarick. Simulação no Direito Tributário. São Paulo: JusPodivm, 2026.

[1] Art. 341-F. Aplica-se a multa de 75% (setenta e cinco por cento), nos casos de lançamento de ofício:

I – sobre o valor do tributo não declarado ou declarado a menor e não pago ou não recolhido, no todo ou em parte; ou

II – sobre o valor do crédito indevido, pela utilização indevida.

§ 1º Nos casos de sonegação, fraude, simulação ou conluio, independentemente de outras penalidades administrativas ou criminais cabíveis, a multa será majorada para:

I – 100% (cem por cento) sobre a totalidade ou a diferença do tributo objeto do lançamento de ofício;

II – 150% (cento e cinquenta por cento) sobre a totalidade ou a diferença do tributo objeto do lançamento de ofício, nos casos em que verificada a reincidência do sujeito passivo.

§ 2º Para os efeitos do disposto neste artigo, consideram-se: (…)

III – simulação: o disposto no § 1º do art. 167 da Lei n° 10.406, de 10 de janeiro de 2002 (Código Civil);

[2] Art. 167 (…) § 1º Haverá simulação nos negócios jurídicos quando:

I – aparentarem conferir ou transmitir direitos a pessoas diversas daquelas às quais realmente se conferem, ou transmitem;

II – contiverem declaração, confissão, condição ou cláusula não verdadeira;

III – os instrumentos particulares forem antedatados, ou pós-datados.

[3] Art. 109. Os princípios gerais de direito privado utilizam-se para pesquisa da definição, do conteúdo e do alcance de seus institutos, conceitos e formas, mas não para definição dos respectivos efeitos tributários.

[4] BECKER, Alfredo. Teoria Geral do Direito Tributário. 7 ed. São Paulo: Noeses, 2018, p. 129.

[5] Sobre o conceito de segurança jurídica, ver: ÁVILA, Humberto. Teoria da Segurança Jurídica. 7 ed. São Paulo: Juspodivm, 2025.

[6] Sobre o conceito de legalidade tributária, ver: ÁVILA, Humberto. Legalidade Tributária Material. 3 ed. São Paulo: Juspodivm, 2025.

[7] HALPERIN, Eduardo Kowarick. Simulação no Direito Tributário. São Paulo: JusPodivm, 2026, p. 127.

[8] ATIENZA, Manuel; MANERO, Juan Ruiz. Ilícitos atípicos. Madrid: Trotta, 2000, p. 57.

[9] Art. 185. Aos atos jurídicos lícitos, que não sejam negócios jurídicos, aplicam-se, no que couber, as disposições do Título anterior.

[10] BECKER, Alfredo. Teoria Geral do Direito Tributário. 7 ed. São Paulo: Noeses, 2018, p. 154.