A reforma tributária [1] vem redesenhando a relação entre Fisco e contribuinte, trazendo novos princípios e desafios. Dentre diversas inovações e mudanças de paradigmas, um dos pontos mais controversos e que merece análise trazido pela Lei Complementar nº 214/2025 (LC 214) é a nova sistemática de apuração e a figura da “confissão de dívida tributária” que passa a ocorrer com a simples emissão de um documento fiscal ou com a inércia diante da nova apuração assistida.

Nesse sentido, embora a reforma seja celebrada como um avanço rumo à simplificação, sua regulamentação acende um alerta: a transformação do documento fiscal eletrônico, um ato cotidiano e sujeito a erros operacionais, em um instrumento de confissão de dívida, com eficácia imediata para a constituição do crédito tributário e possibilidade de cobrança judicial via execução fiscal.

Diversos dispositivos da LC 214 atribuem à emissão de documentos fiscais declarações e apurações o efeito de confissão de dívida [2]. Essas previsões legais são preocupantes para os contribuintes, que terão de se adaptar às mudanças significativas introduzidas pela reforma. Isso, somado à incerteza em torno dos procedimentos de cancelamento e retificação, cuja regulamentação foi delegada a atos infralegais, que até agora não foram implementados.

Este artigo tem como objetivo analisar de que forma a ampliação das hipóteses de confissão no contexto da reforma tributária pode comprometer a segurança jurídica, enfraquecer o contraditório e a ampla defesa na fase pré-constitutiva do crédito tributário, além de ampliar as hipóteses de confissão tácita, restringindo o espaço para a correção autônoma de erros e dificultando, consequentemente, a discussão judicial do ato praticado.

Confissão de dívida no direito tributário: doutrina e jurisprudência
Historicamente, já convivemos com a controversa constituição do crédito tributário a partir de declarações fiscais. Com efeito, o mero ato de entregar as declarações (ex.: DCTF) já era suficiente à constituição do crédito tributário, motivo pelo qual, por exemplo, recomendava-se que, em casos de denúncia espontânea, o contribuinte pagasse o tributo antes de retificar a declaração correspondente, a fim de garantir a espontaneidade.

A respeito do conceito de confissão, conforme expõe Fabiana Del Padre Tomé, trata-se de uma declaração que, embora relevante, não dispensa a análise do julgador:

“A confissão consiste na declaração voluntária em que o indivíduo admite como verdadeiro um fato que lhe é considerado prejudicial, alegado pela parte adversa. […] Não é, entretanto, o que ocorre na esfera tributária, assim como na penal, tendo em vista o princípio da tipicidade que rege esses dois campos do direito. Estando a confissão nos autos, esta será valorada pelo julgador, juntamente com as demais provas produzidas pelas partes, com vistas a certificar o fato jurídico ou o ilícito tributário, modificá-lo ou extingui-lo. [3]

No sistema anterior à reforma, a confissão se referia à admissão voluntária associada principalmente ao lançamento por homologação — onde a declaração do débito constitui o crédito — e à adesão a parcelamentos fiscais, que exige uma confissão formal e irretratável [4].

Spacca
Leandro Paulsen reforça que a confissão tem valor probatório sobre os fatos, mas não implica renúncia ao direito de defesa, especialmente diante de erro material [5]. A doutrina diferencia a confissão de outros atos como a renúncia ou o reconhecimento do pedido, restringindo-a à admissão de fatos, não de direitos. Dessa forma, a confissão de um evento fático não impede que o contribuinte prevaleça na disputa jurídica, caso consiga demonstrar que o fato não produz os efeitos jurídicos que lhe são atribuídos.

Em diversos precedentes, o STJ tem reafirmado que a entrega da DCTF configura confissão de dívida e constitui o crédito tributário, dispensando o lançamento formal pelo Fisco, em linha com a Súmula nº 436 [6]. De forma semelhante, há precedentes no sentido de que a obrigação previdenciária “GFIP”, como obrigação acessória, possui natureza de confissão, permitindo inscrição direta em dívida ativa quando há inadimplência.

Mesmo reconhecendo o valor jurídico da confissão, a jurisprudência também tem sido clara ao afirmar que ela não impede a rediscussão da obrigação tributária, sobretudo quanto aos aspectos jurídicos. A decisão do Tribunal Regional Federal da 3ª Região (TRF-3) no Processo nº 0003332-09.2012.4.03.6119, por exemplo, destaca que, mesmo após o parcelamento — que implica confissão formal e consolidação do crédito —, é legítimo ao contribuinte impugnar judicialmente a validade da exigência, especialmente se houver erro na declaração ou ausência de fato gerador. [7]

A mesma lógica foi observada no AI 5004596-87.2018.4.03.0000, também do TRF-3, que reforçou o direito do contribuinte à repetição de indébito mesmo após confissão em parcelamento, com fundamento no princípio da inafastabilidade da jurisdição. O julgado é categórico ao afirmar que:

“Ainda que o sujeito passivo tenha declarado que deve a quantia parcelada, isso não o impede de rediscutir a questão judicialmente e buscar a repetição do que foi indevidamente pago por meio do parcelamento, nos casos em que é indevida a exigência, em respeito aos princípios da boa-fé e da inafastabilidade da jurisdição.” [8]

Dessa forma, o panorama jurisprudencial reforça um entendimento relevante: a declaração do contribuinte pode, sim, constituir o crédito tributário e permitir sua exigência imediata, especialmente nos tributos sujeitos a lançamento por homologação; todavia, isso não implica, automaticamente, confissão irretratável e definitiva, pois permanece garantido o direito à correção de erros, à retificação e à impugnação judicial dos débitos.

Novas complexidades introduzidas pela LC 214
A LC 214 converte atos declaratórios e automatizados — como a emissão de nota fiscal ou a aceitação tácita da apuração assistida — em confissões, atribuindo a atos de registro ou corriqueiros os mesmos efeitos das obrigações fiscais entregues periodicamente pelos contribuintes.

A nova sistemática faz uma equiparação explícita e automática, estabelecendo de forma inequívoca o caráter confessional dos atos do contribuinte, conforme é possível observar no artigo 45, por exemplo, ao tratar da apuração do IBS e da CBS:

Art. 45. […] § 4º A apuração realizada nos termos deste artigo implica confissão de dívida pelo contribuinte e constitui o crédito tributário.
§ 5º A confissão de dívida de que trata o § 4º é instrumento hábil e suficiente para a exigência do valor do IBS e da CBS […].

De forma ainda mais contundente, o artigo 60, que trata do documento fiscal eletrônico, estabelece:

Art. 60. […] § 1º As informações prestadas pelo sujeito passivo nos termos deste artigo possuem caráter declaratório e constituem confissão do valor devido de IBS e de CBS consignados no documento fiscal.

Essa lógica transforma a emissão de uma nota fiscal ou a apuração mensal em atos de confissão com presunção de correção, independentemente de homologação, estendendo um tratamento que até então era aplicável às obrigações acessórias (mesmo assim, com muitas críticas por parte da doutrina).

Essa presunção acerca do documento fiscal ignora a realidade operacional. Erros sistêmicos, falhas de parametrização ou simples equívocos são diários e podem ser recorrentes, ainda mais em um sistema tributário que exige constantes novas interpretações (sem mencionar as mudanças da reforma tributária). Transformar esses erros em dívidas confessadas, líquidas e certas, prontas para inscrição em dívida ativa, é uma medida desproporcional ao contribuinte.

É interessante mencionar que, em outro contexto, o STJ já se posicionou pela impossibilidade de equiparação da nota fiscal eletrônica à declaração do contribuinte:

“O cumprimento da obrigação acessória relativa à emissão de nota fiscal, porquanto essencial à correta escrituração das operações realizadas pelo contribuinte e, consequentemente, ao exercício da fiscalização, tem por escopo o registro e a comprovação acerca da ocorrência ou não do fato gerador (obrigação tributária principal). O referido dever instrumental (de emitir notas fiscais) não se confunde com o ato de constituição do crédito tributário, que pressupõe a apuração dos valores devidos, pela Administração, por meio do lançamento, ou pelo próprio contribuinte, consolidada em declaração do débito, com força de confissão de dívida”.

Além disso, a nova “apuração assistida” (artigo 46), por meio da qual o Fisco apresentará uma pré-apuração com base nos documentos eletrônicos, aprofunda a complexidade. Isso porque, nos termos do § 2º do referido artigo, uma vez disponibilizada a apuração assistida, o contribuinte fica vinculado a ela, não podendo simplesmente desconsiderá-la para realizar uma apuração própria integral do período.

Sendo assim, eventuais imprecisões identificadas deverão ser corrigidas exclusivamente por meio de ajustes na apuração apresentada, o que afasta a possibilidade de uma reapuração completa, com novo confronto autônomo entre débitos e créditos para apuração do saldo final. Trata-se então, de uma limitação de natureza normativa, e não meramente operacional, que reduz o espaço de revisão autônoma do contribuinte em relação ao período apurado.

Adicionalmente, o § 3º do mesmo artigo estabelece que a confirmação da apuração assistida ou a realização de ajustes em seu teor configura confissão de dívida e constitui o crédito tributário. Ou seja, se o contribuinte confirmar essa apuração ou simplesmente não agir, sua inércia também implicará confissão de dívida e constituição do crédito.

A apuração assistida, embora prometa ganhos em eficiência e controle, suscita preocupações quanto à sua natureza jurídica. Tal sistemática impacta diretamente garantias constitucionais do contribuinte, levando às seguintes repercussões:

Cerceamento ao contraditório e à ampla defesa: Ao constituir o crédito e a confissão de forma automática, a legislação de maneira implícita suprime a fase pré-contenciosa, onde o contribuinte poderia esclarecer erros antes da formalização da cobrança. Se a dívida já nasce “confessada”, qual o espaço efetivo para a defesa administrativa e a possibilidade de rediscussão?
Restrição à retificação autônoma: A possibilidade de retificação espontânea, antes protegida, perde força. Corrigir um erro pode ser interpretado não como um ajuste, mas também como uma tentativa de reverter uma confissão já consolidada, expondo o contribuinte a novas penalidades durante uma eventual autuação.

Regulamentação de nova lei para proteger o contribuinte
Diante desse cenário, é crucial que exista regulamentação infralegal, bem como, que a interpretação da nova lei proteja o contribuinte, estabelecendo mecanismos claros de retificação para documentos e apurações, com intuito de preservar a espontaneidade do contribuinte antes da constituição definitiva do crédito.

Além disso, é essencial que a jurisprudência, diante da competência compartilhada dos novos tributos, consolide uma interpretação unificada, reconhecendo que a emissão de documentos fiscais ou o silêncio na apuração assistida não implicam renúncia ao direito de questionar o tributo. A prestação de informações não pode ser tratada como confissão irretratável, prática que já vem sendo exigida pelo Fisco em certos parcelamentos e que tende a ampliar a judicialização, em contrariedade às premissas da reforma de simplificação e redução da litigiosidade.

Por fim, é necessário que as empresas adaptem seus processos operacionais e logísticos, com urgência, às mudanças da reforma tributária. Isso exige um foco ainda maior na capacitação técnica das equipes financeira, fiscal e de TI. Será preciso revisar os processos de emissão de documentos fiscais, implementando validações para reduzir a margem para erros e desenvolvendo fluxos ágeis para a correção de inconsistências.

Na prática, a reforma tributária, sob o pretexto da simplificação via automatização, introduz um paradoxo imprudente. Desburocratiza e simplifica, mas com o custo de fragilizar garantias do contribuinte.

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Referências

BRASIL. Tribunal Regional Federal (3ª Região). Apelação n. 0003332-09.2012.4.03.6119/SP. Relatora: Juíza Convocada Giselle Francino. Terceira Turma, julgado em 22 mar. 2017, publicado no Diário Eletrônico da Justiça Federal da 3ª Região em 31 mar. 2017. Disponível aqui.

BRASIL. Tribunal Regional Federal (3ª Região). Agravo de Instrumento n. 5004596-87.2018.4.03.0000/SP. Relatora: Desembargadora Federal Cecilia Maria Piedra Marcondes. 3ª Turma, julgado em 08 ago. 2019, publicado no Diário Eletrônico da Justiça Federal da 3ª Região em 14 ago. 2019. Disponível aqui.

MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.

PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 9. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 608.

TOMÉ, Fabiana Del Padre. A prova no Processo Administrativo Fiscal. In: curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem a Paulo de Barros Carvalho. Coordenador: Eurico Marcos Diniz De Santi. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007.

[1] Emenda Constitucional nº 132/2023, regulamentada inicialmente pela Lei Complementar nº 214/2025 (“LC 214”).

[2] Artigos 45, §§ 4º e 5º; 46, §§ 3º a 5º; e 60, § 1º.

[3] TOMÉ, Fabiana Del Padre. A prova no Processo Administrativo Fiscal. In: curso de Especialização em Direito Tributário: Estudos Analíticos em Homenagem a Paulo de Barros Carvalho. Coordenador: Eurico Marcos Diniz De Santi. Rio de Janeiro: Editora Forense, 2007.

[4] Ressalta-se que mesmo a confissão em parcelamento não impede a discussão judicial se o contribuinte provar que o fato gerador não ocorreu como confessado, cfe. MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributário. 22. ed. São Paulo: Malheiros, 2003

[5] PAULSEN, Leandro. Direito Tributário: Constituição e Código Tributário à luz da doutrina e da jurisprudência. 9. ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2007, p. 608)

[6] A entrega de declaração pelo contribuinte reconhecendo débito fiscal constitui o crédito tributário, dispensada qualquer outra providência por parte do fisco.

[7] (TRF3, Apelação nº 0003332-09.2012.4.03.6119/SP, Relatora Juíza Convocada GISELLE FRANCINO, Terceira Turma, julgado em 22/03/2017, publicado em 31/03/2017).

[8] (TRF3, Agravo de Instrumento nº 5004596-87.2018.4.03.0000/SP, Relatora Desembargadora Federal CECILIA MARIA PIEDRA MARCONDES, 3ª Turma, julgado em 08/08/2019, publicado em 14/08/2019)