Perdas com a Lei Kandir atingem R$ 34,6 bilhões
Um recente estudo elaborado pela Receita Estadual traz a valores presentes, corrigidos pelo IGP-DI, o que muitos ainda identificam como “prejuízos” da Lei Kandir. O levantamento crava em R$ 34,6 bilhões a diferença entre a arrecadação que deixou de ingressar nos cofres públicos após as desonerações (R$ 47,32 bilhões) e a quantia desembolsada pelo governo federal como forma de compensação ao Rio Grande do Sul (R$ 12,67 bilhões).
A cifra equivale a 63,3% ou quase dois terços da dívida atual do Estado com União, avaliada em R$ 54,8 bilhões. O montante, segundo informa o subsecretário da Receita Estadual, Mario Luis Wunderlich dos Santos, seria suficiente para cobrir o déficit financeiro gaúcho por um período de seis anos.
Criada em 13 de setembro de 1996, a Lei Complementar nº 87 regulamentou a cobrança do ICMS pelos estados e instituiu a isenção do imposto sobre as exportações de produtos primários e semielaborados. Quase duas décadas depois de sua promulgação, a também chamada Lei Kandir – em referência ao autor do projeto, o então ministro do Planejamento Antônio Kandir – ainda gera polêmicas. No foco central da discussão está a promessa não cumprida pela União de ressarcimento das perdas de arrecadação nos estados.
Santos lembra que a Lei Kandir é fruto de um contexto que não pode ser desprezado. Até então, o texto original da Constituição Federal de 1988 estabelecia imunidade do ICMS somente para as exportações de produtos industrializados. A competência de regulamentar a totalidade das desonerações deveria ser feita por uma lei complementar.
A tese ganhou maior dimensão na segunda metade da década de 1990, com a implementação do Plano Real. Na ocasião, a balança comercial brasileira passou a ser deficitária e o superávit comercial de US$ 10 bilhões, obtido em 1994, transformou-se em déficits em 1995 (US$ 3,4 bilhões) e em 1996 (US$ 5,6 bilhões).
Há 19 anos, a Lei Kandir, além de ampliar a base de desoneração – que antes atingia só os produtos industrializados – para os primários e semielaborados, ainda isentou os bens de capital. As empresas passaram a contar com créditos gerados pela aquisição de ativos permanentes.
Havia também, conforme explica o então secretário da Fazenda do governo de Antônio Britto (1995-1999), Cézar Busatto, uma questão de coerência. Ou seja, dentro de um sistema tributário, “exportar os impostos” embutidos no preço era algo que se tornava insustentável para a competitividade. “Era evidente que traria prejuízos ao Tesouro. Nosso esforço foi para estabelecer uma compensação integral ou a maior possível”, recorda.
A ideia, explica Busatto, era que a economia rapidamente fosse ajustada a uma nova realidade. Com a redução de impostos, naturalmente, uma convergência de fatores – como aumento da produção, do emprego e da renda – traria um impulso para consolidação de efeitos multiplicadores. “Compreendíamos que, em longo prazo, haveria esse fator positivo. Acontece que a discussão se alterou, pois a compensação inicial era prevista pelo volume das exportações. Depois, foi transformado em uma espécie de subsídio ao Estado, previsto pelo orçamento da União. Aí houve um desvirtuamento do processo”, afirma.
Inicialmente, a lei estabeleceu o chamado seguro-receita. O dispositivo funcionava como uma espécie de complemento para as baixas sofridas pela arrecadação. No primeiro ano de vigência, de fato, as compensações chegaram a 64% das perdas arrecadatórias e, em 1998, o ressarcimento atingiu 79%, com um desembolso de R$ 1,59 bilhão por parte da União.
A partir de 1998, os percentuais das desonerações reembolsados pela União inauguraram uma verdadeira queda livre. Ano após ano, o tombo se repetiu até que o repasse cobrisse apenas 6% das baixas arrecadatórias, em 2013, quando, de uma perda bruta de arrecadação de ICMS estimada em R$ 3,56 bilhões pela Receita Estadual, somente R$ 210,9 milhões foram devolvidos aos cofres do Rio Grande do Sul.
Compensações aos estados ainda dependem de rubricas orçamentárias congeladas há anos
Na tentativa de estancar a sangria provocada pela falta de ressarcimentos no ano 2000, os estados apresentaram várias demandas que acabaram gerando a Lei Complementar nº 102. A norma estabeleceu as compensações via fundo orçamentário. Neste momento, deixou-se de lado a ideia de complementar as diferenças de arrecadação para inaugurar uma fórmula de repasses prevista no orçamento da União e que seria partilhado entre os estados exportadores. Na época, o Rio Grande do Sul deveria receber o equivalente a 10,04% do total disponível.
Em 2003, conforme explica o subsecretário da Receita Estadual, Mario Luis Wunderlich dos Santos, a Emenda Constitucional nº 42 incluiu na Constituição Federal a não incidência do total do ICMS sobre as exportações. Estava estabelecida, assim, e devidamente constitucionalizada a renúncia fiscal do imposto estadual cobrado sobre as exportações. A mesma emenda previu, no artigo 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que o ressarcimentoprevisto teria de ser realizado.
Na prática, esse dispositivo afirma que as compensações não deveriam ser feitas via fundo orçamentário, ou auxílio, mas o ressarcimento também deveria ser constitucionalizado. No entanto, 12 anos depois, o artigo jamais foi regulamentado. “Está lá na Constituição e, como outras tantas coisas, se tornou uma previsão legal não regulamentada”, explica o subsecretário da Receita.
Essa foi, justamente, uma das principais bandeiras programáticas levantadas pelo então governador Germano Rigotto (PMDB, 2003-2006).
“Comecei a denunciar isso. Fui a Brasília, alertei sobre os efeitos da Lei Kandir. Mais do que isso, precisei ir ao Congresso Nacional, ano após ano, para tentar pelo menos conseguir um valor de devolução maior por parte da União. Era uma batalha por ano no momento em que se debatia o orçamento”, rememora o ex-governador.
Atualmente, os estados ainda dependem da rubrica orçamentária congelada, desde 2006, em R$ 1,95 bilhão. Em 2004, como forma de ampliar um pouco a base de ressarcimento, foi criado um novo fundo orçamentário de auxílio à exportação, o chamado FEX – também congelado em R$ 1,95 bilhão em 2009. Ou seja, ao todo, menos de R$ 4 bilhões são partilhados anualmente pelos estados exportadores.
Apenas no Rio Grande do Sul, a diferença entre o que deveria ser repassado e o que ingressa nos cofre é estimada pela Receita Estadual em R$ 3,2 bilhões por ano.
Ex-secretário contesta cálculo da Receita
A busca por um ressarcimento mais justo para as perdas de arrecadação provocadas pela desoneração das exportações envolveu os esforços de todas as gestões que passaram pelo governo do Estado desde então.
O ex-secretário da Fazenda, Odir Tonollier, acompanhou de perto as discussões em dois momentos distintos. Como subsecretário da Receita Estadual durante o governo de Olívio Dutra (PT, 1999-2002), enfrentou a intensificação da queda nas compensações. Mais tarde, na condição de titular da Fazenda na gestão de Tarso Genro (PT, 2011-2014), viu o assunto voltar à tona.
De acordo com Tonollier, é natural que governadores busquem melhores ressarcimentos por conta do aperto nas finanças. De certa forma, segundo ele, o movimento ocorre porque se colocam em dúvida, essencialmente, as condições acordadas na época em que se aceitou a renúncia daquela base tributária.
Tonollier recorda, entretanto, que a Lei Kandir foi defendida pelos governadores da época sob o argumento de que daria maior competitividade às exportações gaúchas. De fato, em valores nominais, segundo dados da Receita Estadual, o ICMS aumentou de 550,27%, de R$ 3,879 bilhões, em 1996, para R$ 25,224 bilhões em 2014. O PIB do Estado, segundo a Fundação de Economia e Estatística (FEE), saltou 462,18%, passando de R$ 58,807 bilhões para R$ 330,604 bilhões no mesmo período. Já a inflação, medida pelo IPCA, no período, foi de 205,26%. Ou seja, a arrecadação cresceu em taxas superiores às registradas pelo próprio PIB em 19 anos. O argumento reforça a tese de que os esperados efeitos multiplicadores para a economia já foram consolidados.
Tonollier ressalva que nunca foi um defensor da Lei Kandir. “Muitos produtos feitos no Estado, como óleo de soja, se tornaram menos atrativos, pois era mais econômico exportar o grão. Criou-se um verdadeiro estímulo à desindustrialização. Atrapalhou a nossa indústria, mas estimulou a exportação”, sustenta.
O ex-secretário ainda afirma que já não há o que se possa caracterizar como “perda” decorrente da legislação e contesta as bases do cálculo feito pela Receita Estadual.
“Já está na Constituição. Não existe como retomar essa cobrança. Portanto, não há o que chamar de perda. O estudo (da Receita Estadual), além de ser uma simulação, é uma simulação hipotética, pois é feito como se a lei não existisse e se todas as consequências da sua aplicação não pudessem ser aplicadas”, reforça Tonollier.
O subsecretário da Receita Estadual, Mario Luis Wunderlich dos Santos, salienta que não existe “ilegalidade” nem “dívida” não paga por parte da União. Por outro lado, segundo ele, o governo federal não faz esforço algum para regulamentar o que já deveria estar em vigor.
“A experiência com esses fundos compensatórios não é o que se espera de uma relação federativa. É uma imposição unilateral da União. Isso mostra que, nas relações federativas e de partilha dos estados e municípios, prevalecem, sempre, os interesses da própria União”, defende.
Dois projetos ainda buscam regulamentar os repasses
Atualmente, dois projetos tramitam no Senado com o objetivo de regulamentar aspectos pendentes da Lei Kandir. O primeiro, o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 312/2013, de autoria do agora ex-senador Pedro Simon (PMDB-RS), foi aprovado pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) em novembro do ano passado.
A proposta estabelece critérios a serem utilizados pelo Confaz (conselho que reúne os secretários estaduais de Fazenda) e pelo Ministério da Fazenda na apuração dos valores referentes à Lei Kandir e prevê, inclusive, a possibilidade de recurso por parte de unidades federativas insatisfeitas com o resultado.
O segundo é a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 22/2014, de autoria da senadora gaúcha Ana Amélia Lemos (PP). A matéria prevê a troca do atual pagamento da dívida com os créditos fiscais das exportações, decorrentes da Lei Kandir, ao longo do tempo.
Ana Amélia explica que, diante de uma situação de crise, é preciso pensar na “viabilidade” da proposta.
“Não podemos criar um ônus adicional para a União, mas os estados exportadores não podem continuar penalizados. Como é um acerto contábil, simplesmente, o governo não precisará lançar mão de recursos do Tesouro Nacional. Vai apenas abater o estoque da dívida”, comenta. Agora, a matéria aguarda designação de relator na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado.
Rafael Vigna
A cifra equivale a 63,3% ou quase dois terços da dívida atual do Estado com União, avaliada em R$ 54,8 bilhões. O montante, segundo informa o subsecretário da Receita Estadual, Mario Luis Wunderlich dos Santos, seria suficiente para cobrir o déficit financeiro gaúcho por um período de seis anos.
Criada em 13 de setembro de 1996, a Lei Complementar nº 87 regulamentou a cobrança do ICMS pelos estados e instituiu a isenção do imposto sobre as exportações de produtos primários e semielaborados. Quase duas décadas depois de sua promulgação, a também chamada Lei Kandir – em referência ao autor do projeto, o então ministro do Planejamento Antônio Kandir – ainda gera polêmicas. No foco central da discussão está a promessa não cumprida pela União de ressarcimento das perdas de arrecadação nos estados.
Santos lembra que a Lei Kandir é fruto de um contexto que não pode ser desprezado. Até então, o texto original da Constituição Federal de 1988 estabelecia imunidade do ICMS somente para as exportações de produtos industrializados. A competência de regulamentar a totalidade das desonerações deveria ser feita por uma lei complementar.
A tese ganhou maior dimensão na segunda metade da década de 1990, com a implementação do Plano Real. Na ocasião, a balança comercial brasileira passou a ser deficitária e o superávit comercial de US$ 10 bilhões, obtido em 1994, transformou-se em déficits em 1995 (US$ 3,4 bilhões) e em 1996 (US$ 5,6 bilhões).
Há 19 anos, a Lei Kandir, além de ampliar a base de desoneração – que antes atingia só os produtos industrializados – para os primários e semielaborados, ainda isentou os bens de capital. As empresas passaram a contar com créditos gerados pela aquisição de ativos permanentes.
Havia também, conforme explica o então secretário da Fazenda do governo de Antônio Britto (1995-1999), Cézar Busatto, uma questão de coerência. Ou seja, dentro de um sistema tributário, “exportar os impostos” embutidos no preço era algo que se tornava insustentável para a competitividade. “Era evidente que traria prejuízos ao Tesouro. Nosso esforço foi para estabelecer uma compensação integral ou a maior possível”, recorda.
A ideia, explica Busatto, era que a economia rapidamente fosse ajustada a uma nova realidade. Com a redução de impostos, naturalmente, uma convergência de fatores – como aumento da produção, do emprego e da renda – traria um impulso para consolidação de efeitos multiplicadores. “Compreendíamos que, em longo prazo, haveria esse fator positivo. Acontece que a discussão se alterou, pois a compensação inicial era prevista pelo volume das exportações. Depois, foi transformado em uma espécie de subsídio ao Estado, previsto pelo orçamento da União. Aí houve um desvirtuamento do processo”, afirma.
Inicialmente, a lei estabeleceu o chamado seguro-receita. O dispositivo funcionava como uma espécie de complemento para as baixas sofridas pela arrecadação. No primeiro ano de vigência, de fato, as compensações chegaram a 64% das perdas arrecadatórias e, em 1998, o ressarcimento atingiu 79%, com um desembolso de R$ 1,59 bilhão por parte da União.
A partir de 1998, os percentuais das desonerações reembolsados pela União inauguraram uma verdadeira queda livre. Ano após ano, o tombo se repetiu até que o repasse cobrisse apenas 6% das baixas arrecadatórias, em 2013, quando, de uma perda bruta de arrecadação de ICMS estimada em R$ 3,56 bilhões pela Receita Estadual, somente R$ 210,9 milhões foram devolvidos aos cofres do Rio Grande do Sul.
Compensações aos estados ainda dependem de rubricas orçamentárias congeladas há anos
Na tentativa de estancar a sangria provocada pela falta de ressarcimentos no ano 2000, os estados apresentaram várias demandas que acabaram gerando a Lei Complementar nº 102. A norma estabeleceu as compensações via fundo orçamentário. Neste momento, deixou-se de lado a ideia de complementar as diferenças de arrecadação para inaugurar uma fórmula de repasses prevista no orçamento da União e que seria partilhado entre os estados exportadores. Na época, o Rio Grande do Sul deveria receber o equivalente a 10,04% do total disponível.
Em 2003, conforme explica o subsecretário da Receita Estadual, Mario Luis Wunderlich dos Santos, a Emenda Constitucional nº 42 incluiu na Constituição Federal a não incidência do total do ICMS sobre as exportações. Estava estabelecida, assim, e devidamente constitucionalizada a renúncia fiscal do imposto estadual cobrado sobre as exportações. A mesma emenda previu, no artigo 91 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT), que o ressarcimentoprevisto teria de ser realizado.
Na prática, esse dispositivo afirma que as compensações não deveriam ser feitas via fundo orçamentário, ou auxílio, mas o ressarcimento também deveria ser constitucionalizado. No entanto, 12 anos depois, o artigo jamais foi regulamentado. “Está lá na Constituição e, como outras tantas coisas, se tornou uma previsão legal não regulamentada”, explica o subsecretário da Receita.
Essa foi, justamente, uma das principais bandeiras programáticas levantadas pelo então governador Germano Rigotto (PMDB, 2003-2006).
“Comecei a denunciar isso. Fui a Brasília, alertei sobre os efeitos da Lei Kandir. Mais do que isso, precisei ir ao Congresso Nacional, ano após ano, para tentar pelo menos conseguir um valor de devolução maior por parte da União. Era uma batalha por ano no momento em que se debatia o orçamento”, rememora o ex-governador.
Atualmente, os estados ainda dependem da rubrica orçamentária congelada, desde 2006, em R$ 1,95 bilhão. Em 2004, como forma de ampliar um pouco a base de ressarcimento, foi criado um novo fundo orçamentário de auxílio à exportação, o chamado FEX – também congelado em R$ 1,95 bilhão em 2009. Ou seja, ao todo, menos de R$ 4 bilhões são partilhados anualmente pelos estados exportadores.
Apenas no Rio Grande do Sul, a diferença entre o que deveria ser repassado e o que ingressa nos cofre é estimada pela Receita Estadual em R$ 3,2 bilhões por ano.
Ex-secretário contesta cálculo da Receita
A busca por um ressarcimento mais justo para as perdas de arrecadação provocadas pela desoneração das exportações envolveu os esforços de todas as gestões que passaram pelo governo do Estado desde então.
O ex-secretário da Fazenda, Odir Tonollier, acompanhou de perto as discussões em dois momentos distintos. Como subsecretário da Receita Estadual durante o governo de Olívio Dutra (PT, 1999-2002), enfrentou a intensificação da queda nas compensações. Mais tarde, na condição de titular da Fazenda na gestão de Tarso Genro (PT, 2011-2014), viu o assunto voltar à tona.
De acordo com Tonollier, é natural que governadores busquem melhores ressarcimentos por conta do aperto nas finanças. De certa forma, segundo ele, o movimento ocorre porque se colocam em dúvida, essencialmente, as condições acordadas na época em que se aceitou a renúncia daquela base tributária.
Tonollier recorda, entretanto, que a Lei Kandir foi defendida pelos governadores da época sob o argumento de que daria maior competitividade às exportações gaúchas. De fato, em valores nominais, segundo dados da Receita Estadual, o ICMS aumentou de 550,27%, de R$ 3,879 bilhões, em 1996, para R$ 25,224 bilhões em 2014. O PIB do Estado, segundo a Fundação de Economia e Estatística (FEE), saltou 462,18%, passando de R$ 58,807 bilhões para R$ 330,604 bilhões no mesmo período. Já a inflação, medida pelo IPCA, no período, foi de 205,26%. Ou seja, a arrecadação cresceu em taxas superiores às registradas pelo próprio PIB em 19 anos. O argumento reforça a tese de que os esperados efeitos multiplicadores para a economia já foram consolidados.
Tonollier ressalva que nunca foi um defensor da Lei Kandir. “Muitos produtos feitos no Estado, como óleo de soja, se tornaram menos atrativos, pois era mais econômico exportar o grão. Criou-se um verdadeiro estímulo à desindustrialização. Atrapalhou a nossa indústria, mas estimulou a exportação”, sustenta.
O ex-secretário ainda afirma que já não há o que se possa caracterizar como “perda” decorrente da legislação e contesta as bases do cálculo feito pela Receita Estadual.
“Já está na Constituição. Não existe como retomar essa cobrança. Portanto, não há o que chamar de perda. O estudo (da Receita Estadual), além de ser uma simulação, é uma simulação hipotética, pois é feito como se a lei não existisse e se todas as consequências da sua aplicação não pudessem ser aplicadas”, reforça Tonollier.
O subsecretário da Receita Estadual, Mario Luis Wunderlich dos Santos, salienta que não existe “ilegalidade” nem “dívida” não paga por parte da União. Por outro lado, segundo ele, o governo federal não faz esforço algum para regulamentar o que já deveria estar em vigor.
“A experiência com esses fundos compensatórios não é o que se espera de uma relação federativa. É uma imposição unilateral da União. Isso mostra que, nas relações federativas e de partilha dos estados e municípios, prevalecem, sempre, os interesses da própria União”, defende.
Dois projetos ainda buscam regulamentar os repasses
Atualmente, dois projetos tramitam no Senado com o objetivo de regulamentar aspectos pendentes da Lei Kandir. O primeiro, o Projeto de Lei do Senado (PLS) nº 312/2013, de autoria do agora ex-senador Pedro Simon (PMDB-RS), foi aprovado pela Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) em novembro do ano passado.
A proposta estabelece critérios a serem utilizados pelo Confaz (conselho que reúne os secretários estaduais de Fazenda) e pelo Ministério da Fazenda na apuração dos valores referentes à Lei Kandir e prevê, inclusive, a possibilidade de recurso por parte de unidades federativas insatisfeitas com o resultado.
O segundo é a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) nº 22/2014, de autoria da senadora gaúcha Ana Amélia Lemos (PP). A matéria prevê a troca do atual pagamento da dívida com os créditos fiscais das exportações, decorrentes da Lei Kandir, ao longo do tempo.
Ana Amélia explica que, diante de uma situação de crise, é preciso pensar na “viabilidade” da proposta.
“Não podemos criar um ônus adicional para a União, mas os estados exportadores não podem continuar penalizados. Como é um acerto contábil, simplesmente, o governo não precisará lançar mão de recursos do Tesouro Nacional. Vai apenas abater o estoque da dívida”, comenta. Agora, a matéria aguarda designação de relator na Comissão de Constituição e Justiça (CCJ) do Senado.
Rafael Vigna