A promulgação da Emenda Constitucional nº 132/2023 e a inclusão do artigo 136 no ADCT reacenderam um debate que nunca arrefeceu no direito tributário: se há natureza jurídica, competência outorgada constitucionalmente e se é constitucional as contribuições estaduais incidentes sobre produtos primários e semielaborados. A questão extrapola o campo dogmático e alcança diretamente o setor mais pujante da economia nacional: o agronegócio.

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As contribuições Fethab (MT), Fundersul (MS) e Fundeinfra (GO) são os exemplos mais expressivos dessa engenharia fiscal: contribuições exigidas como condição para fruição de regimes especiais do ICMS, vinculadas a fundos de infraestrutura ou habitação. Na prática, configuram-se como contrapartidas exigidas para que o contribuinte acesse benefícios tributários estaduais. Desde a década de 1990, tais exações têm sido travestidas de “facultativas”, embora, para o produtor, raramente haja real possibilidade de escolha.

O Supremo Tribunal Federal já teve oportunidade de se manifestar. No julgamento da ADI 2.056, validou o Fundersul, considerando-o como prestação não compulsória, portanto não tributária. A discussão é antiga, de maneira que retornou com o advento das discussões acerca do Fethab (MT) e ao Fundeinfra (GO), sem, contudo, enfrentar a fundo suas especificidades pela alteração do parâmetro constitucional, justamente o artigo 136 do ADCT, de maneira que as ações diretas mais recentes (ADIs 6420, 7363, 7366 e 7387) foram extintas sem julgamento de mérito, sob o argumento de perda superveniente do objeto.

Instituição de novas contribuições
Mas o que exatamente diz o artigo 136? Em linhas gerais, ele autoriza que os Estados que já possuíam tais contribuições até 30 de abril de 2023 possam instituir novas, não vinculadas ao ICMS, observando limites formais e materiais — alíquota não superior, base de cálculo igual ou mais restrita, e destinação idêntica. Em tese, trata-se de uma autorização excepcional e transitória, com prazo de validade até 2043. Vejamos a sua redação:

Art. 136. Os Estados que possuíam, em 30 de abril de 2023, fundos destinados a investimentos em obras de infraestrutura e habitação e financiados por contribuições sobre produtos primários e semielaborados estabelecidas como condição à aplicação de diferimento, regime especial ou outro tratamento diferenciado, relativos ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição Federal, poderão instituir contribuições semelhantes, não vinculadas ao referido imposto, observado que:
I – a alíquota ou o percentual de contribuição não poderão ser superiores e a base de incidência não poderá ser mais ampla que os das respectivas contribuições vigentes em 30 de abril de 2023;
II – a instituição de contribuição nos termos deste artigo implicará a extinção da contribuição correspondente, vinculada ao imposto de que trata o art. 155, II, da Constituição Federal, vigente em 30 de abril de 2023;
III – a destinação de sua receita deverá ser a mesma das contribuições vigentes em 30 de abril de 2023;
IV – a contribuição instituída nos termos do caput será extinta em 31 de dezembro de 2043.
Parágrafo único. As receitas das contribuições mantidas nos termos deste artigo não serão consideradas como receita do respectivo Estado para fins do disposto nos arts. 130, II, “b”, e 131, § 2º, I, “b”, deste Ato das Disposições Constitucionais Transitórias.

Ocorre que não nos parece que essa competência constitucional que surgiu convalida automaticamente as contribuições anteriores, tampouco dispensando os estados da edição de nova lei. O verbo “instituir” usado no caput do artigo 136 é inequívoco: há exigência de lei específica para que se crie uma contribuição desvinculada do ICMS. Diante disso, não nos aparenta o dispositivo constitucional se referir ao passado, mas sim ao futuro, desvinculando ainda essa contribuição do ICMS, trazendo efetiva voluntariedade para a contribuição.

Além disso, essa instituição de lei deve respeitar alguns requisitos específicos:

não seja vinculada ao ICMS;
alíquota não pode ser superior e a base de incidência não pode ser mais ampla;
a instituição da nova lei deve acarretar a extinção das leis atuais;
destinação deve ser a mesma;
seja extinta em dezembro de 2043.
Não por acaso, tivemos um exemplo recente de descumprimento do dispositivo constitucional no estado do Pará, que, após a ampliação da base de incidência de sua contribuição ao FDE para produtos agropecuários pela Lei 10.837/2024, teve intensa reação do setor agropecuário e judicialização. Entretanto, não pudemos ver a resposta do Judiciário, pois, antes de entrar em vigência, foi sancionada a Lei 10.889/2025, revogando a Lei 10.837/2024 que ampliou a base de incidência.

Lei vinculada ao ICMS
Voltando a nossa análise, nos deparamos com uma situação curiosa: nenhum dos três Estados mencionados (GO, MT e MS) até o momento editaram lei conforme os parâmetros do artigo 136. A cobrança persiste com base em normas pretéritas, diretamente vinculadas ao ICMS e ainda sem resposta do Judiciário quanto a sua constitucionalidade ou inconstitucionalidade, resumindo-se a precedentes estaduais quase em totalidade desfavoráveis por entender que as contribuições são voluntárias.

Spacca
Caso sejam mantidas as atuais leis, como estão até o momento, a extinção do ICMS em 2033 (com sua substituição pelo IBS) impõe uma reflexão ainda mais profunda: é viável manter contribuições cuja razão de ser repousa justamente na existência de regimes especiais do ICMS, quando este já não existir? A resposta parece negativa. A partir da extinção do imposto que justifica a concessão do benefício, desaparece também o “benefício” e, por conseguinte, o preço pago por ele.

Feita essas análises, duas premissas parecem ser verdadeiras: as contribuições anteriores à EC 132/2023 não foram convalidadas; e sua exigibilidade futura depende da edição de nova legislação estadual específica, desvinculada do ICMS.

Entretanto, a ausência de resposta definitiva quanto a esses pontos deixa os contribuintes em um limbo, de maneira que a própria EC 132/2023, especificamente nesse ponto, trouxe mais dúvidas que respostas.

Por fim, a conclusão nos parece inevitável: não basta colocar o “selo” da Constituição sobre um instituto cuja natureza permanece indefinida. Se a contribuição é facultativa, deve ser realmente opcional. Se é compulsória, deve respeitar o regime jurídico tributário. O que não se pode admitir — sob pena de esgarçamento institucional — é a perpetuação de exações que vivem à margem do sistema, orbitando entre o ICMS e o nada.