Uma proposta radical e inovadora que redistribui corretamente as bases de incidência

Paulo Caliendo

muel Beckett eternizou na literatura o sentimento da espera sem vislumbre de chegada, na famosa peça de teatro “Esperando Godot”. A obra tem um tom de absurdo e se desenrola em torno da espera sem fim pelo protagonista, que nunca chega. O sentimento é de incompletude constante e retrata muito bem o misto de expectativa e frustração que acomete aqueles que aguardam a solução de algo eternamente irresolvido.

Quando se fala em reforma tributária muitos imediatamente disparam o gatilho emocional de desânimo ou desconfiança. Parece que de novo estamos a tratar de um assunto nacional insolúvel.

O desejo de reforma tributária é antigo e remonta aos primeiros anos de vigência da Constituição promulgada em 1988. Nem o novo sistema tributário era posto à prova e já existiam propostas para a sua completa reforma. Havia um sentimento precoce de caducidade. Haveriam os constituintes errado na formatação do Estado Fiscal? De todos os lados proliferavam vozes pelo descompasso entre os legítimos desejos de um sólido Estado Social e um desengonçado Estado Fiscal, raquítico no financiamento de políticas fiscais e pesado na incidência sobre os negócios privados. A equação fiscal do novel Estado Democrático de Direito não fechava.

Outro questionamento ensurdecedor indagava o porquê da Constituinte de 1988 não ter adotado o IVA, como modelo para tributação sobre o consumo, tal como a amplíssima maioria dos Estados desenvolvidos e da região. Todos os vizinhos regionais haviam migrado para o novo modelo entre os anos 70 e 80, bem como todos os principais parceiros comerciais do país. Havia uma sucessão irrefreável de adoções, atingindo mais de 160 jurisdições no mundo[1].

Não se podia debitar a um senso de conservadorismo na doutrina. Pelo contrário, a fiscalidade brasileira se demonstrava aberta a novas teorias e tendências. Diferentemente do que ocorriam em outras searas doutrinárias. O Código Comercial de 1850 ainda era vigente, no momento da promulgação da CF/88, o Código Civil era de 1916, que por sua vez havia revogados as disposições das Ordenações Portuguesas. Nesse último caso, o país havia pulado as novidades francesas do Code Civil de Napoleão.

No campo tributário não haviam estas resistências. O Imposto de Renda foi criado em 1922 muito antes que os vizinhos regionais. O Brasil criaria o Imposto sobre Vendas e Consignações em 1922, um pouco após a criação do similar francês. O Imposto de Consumo adotava princípios modernos da fiscalidade francesa, da taxe sur la valeur ajoutée, concebido por Maurice Lauré, Diretor Geral de Impostos. A França adotou o novo tributo em 1954 e o Brasil adotaria o seu em 30 de dezembro de 1958, com a edição da Lei 3.520, posteriormente transformado em IPI, em 1964.

O ICM havia sido criado pela Emenda Constitucional n. 18, de 1965, adotando receptivamente as novas ideias de combate à cumulatividade nos tributos sobre o consumo. Enquanto o modelo francês era limitado a alguns produtores, o ICM se estendia para todos; pequenos, médios e grandes contribuintes eram abrangidos. Surgia o primeiro tributo sobre consumo não-cumulativo estadual. Todas as demais legislações criaram tributos centralizados no ente federal, com as exceções tardias do Canadá e Índia. Esses dois grandes países, também, se caracterizavam por suas gigantescas dimensões territoriais, necessidade de descentralização administrativa e de financiamento estadual.

Cabe ressaltar que a recepção foi incompleta e podemos dizer que em alguns casos foi falha, mas é indubitável que houve a recepção precoce de ideias inovadoras.

Chama atenção o fato de que não houve a adoção completa do modelo IVA. O que haveria de distinto? Alguns podem alegar que temos um IVA nacional, tropicalizado. Outros dirão que se trata de um IVA remediado, desnutrido, esquálido em seus fundamentos. Outras vozes mais críticas diriam que nosso ICMS é um falso IVA, um bastardo, manco e coxo, desmerecedor de sua nobre genealogia francesa distante.

A formatação inicial do ICM era bastante inovadora, tinha base ampla, permitia o crédito e seu caráter estadual era uma novidade. Na início, a sua adoção foi um tremendo sucesso financeiro, abastecendo os cofres estaduais, racionalizando os negócios e permitindo o surgimento de um ampla base industrial no país, ampliando a capacidade de financiamento do governo. As reformas tributárias da década de 60 ampliaram profundamente a capacidade de financiamento não-inflacionário (endividamento e emissão de moeda). A carga tributária nacional saiu de um percentual de 16,5% do PIB, no biênio 1963/64, para 25-26% no final da década[2]. O salto de 10 pontos percentuais, em tão curto espaço temporal, não objetivava sufocar a iniciativa empresarial, mas ao contrário, estava vocacionado para o crescimento econômico.

Havia, um grande obstáculo, equação fiscal errônea tornou nosso modelo obsoleto e deficiente. O Brasil, incialmente inovador, perdeu as grandes alterações produzidas logo após. A França modificaria radicalmente o seu sistema em 1968 e adotaria o modelo de base ampla. As demais legislações europeias seguiriam a tendência francesa, tais como a Alemanha (1968), Países Baixos (1969), Luxemburgo (1970), Bélgica (1971) e Itália (1973)[3] . Três pontos nos diferenciariam: a nossa restrição ao aproveitamento somente do crédito físico, a não-desoneração das exportações e a exclusão dos serviços da base. A nossa inovação surgia envelhecida por um originalismo prejudicial.

A justificativas para o originalismo pareciam destacar nossas virtudes, afinal nenhum país-continente havia adotado o IVA, nem os Estados Unidos, nem Canadá (1991), nem a Rússia (1992), China (1994) ou Índia (2000). Contudo, perdemos a grande oportunidade histórica em atualizarmos a nossa legislação, na Constituinte de 1988. Aquele era o momento certo de corrigirmos a equação fiscal, equilibrar demandas sociais e econômicas; a distribuição de renda e a produção de riqueza; as tarefas de um governo central, das tarefas estaduais e locais; enfim, permitir um equilíbrio entre tarefas constitucionais e receitas públicas. A Carta do Cidadão falhou gravemente em produzir um sistema eficiente de finanças públicas.

A Constituinte de 1988 foi movida por dois objetivos democráticos: descentralização política e desconcentração econômica. Para concretizar esses fins foram erguidos dois pilares financeiros no texto constitucional: o fortalecimento da seguridade social e o aprofundamento do federalismo fiscal. Houve uma forte mudança na repartição de receitas e competências federais. O Estados e os Municípios aumentaram a sua participação em detrimento da União. Os impostos seletivos da União seriam extintos (sobre a energia elétrica, os combustíveis, minerais, transportes rodoviários e serviços de comunicação), e suas bases seriam integradas ao ICMS. Os Fundos Estaduais e Municipais ampliariam a transferência do produto da arrecadação do IR e do IPI para os Estados e municípios (de 33% para 47% no caso do IR e de 33% para 57% no do IPI)[4]. Como consequência a União perdeu, nos primeiros anos, significativa parcela de participação no bolo nacional, de 60,1% recuou para 54,3% em 1991, enquanto os Estados ampliavam a sua participação de 26,6% para 29,8% e os municípios, de 13,3% para 15,9%. Talvez isso explique o ambiente de ouvidos moucos aos apelos de reforma tributária no período.

A principal proposta de Reforma Tributária, do Dep. Fed. Germano Rigotto, criava uma IVA atualizado. Contudo, este passava o tempo a explicar para ouvidos gentis, mas pouco receptivos. A União precisava cada vez mais de recursos e não queria nem um pouco saber em mais perdas. Os Estados estavam satisfeitos com seu sistema, embevecidos pelas novas receitas, bastava apenas ampliar ainda mais a transferência via fundos. O resultado foram duas décadas perdidas.

Os sinais da crise não tardaram a aparecer e novamente os desejos de reformas tributárias tímidas, quase remendos, foram surgindo. Nada de uma revisão radical do sistema, mas tão somente ajustes fiscais. A inércia foi fatal e os golpes vieram de todos os lados, criação incessante de novas contribuições não partilháveis, a reforma dos regimes do PIS/Cofins (2002/2003), aumento brutal da base de substituição tributária, desonerações fiscais do IPI e IR, criação e ampliação do Simples Nacional, cobrança do Diferencial de Alíquotas, entre outros. Somente para ilustrar, o aumento de casos de substituição tributária cresceu de uma listagem de 66 casos em 2004 em São Paulo, para 281 em 2009[5]; o mesmo aumento ocorreria em Minas Gerais, Rio de Janeiro e Rio Grande do Sul.

A cada medida da União havia uma reação dos Estados tentando preservar o pouco que conquistaram na Carta de 1988. O resultado não poderia ser mais desastroso. Estados falidos, União esgotada e municípios em regime de quase insolvência.

O resultado é de que não há um IVA no país, nem os constituintes o desejaram, tampouco as administrações estaduais o defenderam. Houve a aceitação de princípios gerais tidos como válidos e referenciais, especialmente o princípio da não-cumulatividade. Houve a aceitação da base ampla de incidência. Mas, o IVA é bem mais do que esse princípio, ele exige um sistema completo de tratamento da tributação sobre o consumo[6]. No caso brasileiro o constituinte optou por manter a repartição de competências tributárias entre os três níveis da federação União (IPI, CIDEs e PIS/COFINS); Estados e Distrito Federal (ICMS) e Municípios (ISS). É como se existisse um IVA fatiado, dividido e, em alguns casos, compartilhado.

O resultado foi desastroso. Os conflitos de competência se multiplicaram e os tribunais se tornaram abarrotados de casos complexos. Talvez não exista democracia ocidental com tamanha quantidade de casos judicializados, referentes à dúvidas de interpretação da legislação e da Constituição Tributária.

Dentre as razões para a adoção do IVA se destacam as exigências de uma federação funcional. O atual sistema de repartição de competências tributárias entre União, Estados e Municípios não funciona. O STF e o STJ estão sobrecarregados, com conflitos envolvendo os diversos entes federados, especialmente entre o ICMS e o ISS.

Vejamos alguns números. Somente sobre o ICMS existem 22 Súmulas do STJ (Súmulas n. 20, 49, 68, 71, 80, 87, 94, 95, 129,135, 152, 155, 198, 237, 334, 350, 391, 395, 431, 432, 433 e 457). Existem 03 Súmulas sobre o IPI (Súm. n. 411, 494 e 495). Sobre o ISS existem 06 Súmulas editadas (Súm. n. 138, 156, 167, 274, 424 e 524). Os números representam um gigantesco estoque de casos judiciais.

O STJ ainda julgou sob o novo regime de julgamentos de demandas sob o rito repetitivo 06 casos (REsp 1092206/SP, REsp 1110550/SP, REsp 871760/BA, REsp 960476/SC, REsp 886462/RS e REsp 871760/BA).

O STF, por sua vez, editou 03 Súmulas (Súm. n. 660, 661 e 662), além de 02 Súmulas Vinculantes (SV n. 32 e 48) somente sobre o ICMS. Existem, ao total, 31 casos desse imposto submetidos ao regime de repercussão geral, dentre os julgados ou pendentes de julgamento (RE 572762, RE 574706, RE 584100, RE 585535, RE 439796, RE 593824, RE 593849, RE 582461, RE 559937, RE 588149, RE 588954, RE 583327, RE 606107, RE 540829, RE 635688, RE 592887, RE 607056, RE 608872, RE 601967, RE 603917, RE 627051, RE 598677, RE 754917, RE 628075, RE 660970, RE 970821, RE 912888, ARE 665134, RE 680089, RE 835818 e RE 632265).

Os casos de conflitos de competência entre o ICMS, IPI e ISS são os mais diversos, dentre os quais podemos destacar aqueles relativos ao questionamento sobre a exação devida em operações mistas, tais como as realizadas por farmácias de manipulação, gráficas e produção de embalagens, industrialização por encomenda, entre tantas outras.

Os efeitos sobre as finanças públicas de um sistema tributário disfuncional são graves. Há um estoque de mais de um trilhão e quinhentos bilhões de reais em dívida ativa, mais de 600 bilhões em tribunais administrativos e bilhões em programas de parcelamentos. O sistema cobra, mas não arrecada. O sistema legisla, mas não consegue implementar. Por mais que investiguemos meios alternativos de cobrança, o que por sinal é necessário, não se resolvem as causas do caos tributário.

É o momento desta geração dotar o país de um sistema tributário moderno, superando as antigas amarras retóricas da dificuldade (“é difícil mudar”); da complexidade (“é muito complexo”); da conspiração (“grandes interesses se opõem”) e outras tantas e deter-se na solução do problema, impondo princípios, fundamentos, prazos e metas.

De todas as propostas apresentadas, parece que há, finalmente e de modo inédito, um grau de relativo acordo sobre as bases da reforma. Talvez o momento nacional tenha facilitado a busca de soluções urgentes. Talvez a situação mundial tenha convencido que precisamos mudar nosso regime tributário para competir com eficiência, no disputado cenário global. Ou talvez seja simplesmente mais um afago do sentimento de otimismo, na espera de resolução desse grave problema nacional. O certo é que existem diversas razões, para demonstrar a atualidade e importância na adoção de um IVA moderno no Brasil[7].

O primeiro projeto de reforma do ICMS é de autoria do Dep. Fed. Germano Rigotto, de 1992, por meio da PEC 110, que reduzia o número de impostos de 15 para 08. Os Estados e Distrito Federal ficariam com um ICM, formado pela fusão do ICMS e do IPI. Os municípios ficariam com o IPTU, ITBI, ITCD, IPVA e com um ISS alargado, com a incidência sobre comunicações e transportes. Haveria um transferência adicional de receitas da União para Estados e Municípios, o que provavelmente decretou a morte da proposta.

A proposta do Dep. Fed. Mussa Demes, a PEC 175/1995, criava o IVA, sob a forma de um ICMS compartilhado e extinguia o ICMS, o IPI, o ISS, Cofins, Pis/Pasep, CPMF e Salário Educação e criava um único imposto partilhado pela União, Estados e Municípios[8]. O modelo não esclarecia satisfatoriamente a repartição de receitas, entre entes notoriamente desconfiados entre si.

Na ausência de uma reforma profunda, em 1996 é promulgada a Lei Kandir, Lei Complementar n. 87/97, substituindo o regime do Decreto-Lei no 406, de 31 de dezembro de 1968. A norma resolveu parcial e insatisfatoriamente os principais dilemas do ICMs, deixando para trás a ideia de uma revisão completa e resolvia apenas alguns pontos mais urgentes dos problemas existentes. Dois pontos se destacaram: a desoneração das exportações e o novo regime de aproveitamento dos créditos fiscais, que seriam continuamente adiados.

Em 2003 o Dep. Fed. Virgílio Guimarões apresenta um novo projeto de Reforma Tributária, mediante a PEC 41/2003. Nessa proposta o ICMS seria legislado exclusivamente por leis complementares e regulamentado por um colegiado composto por representantes dos Estados e do Distrito Federal, sendo vedada a adoção de norma estadual autônoma. As alíquotas seriam reduzidas ao número máximo de 05 e mantinha-se o sistema de alíquotas interestaduais, com um sistema misto de partilha do imposto. A proposta criava um IVA federal, com um sistema integrado de liquidação de tributos, incluindo o IPI, o ICMS e o ISS.

O Dep. Sandro Mabel irá apresentar um novo projeto em 2007. A principal característica do projeto está em criar um sistema de IVA-dual, com a criação de um IVA-Federal, unificando o Cofins/Pis e Cide-combustível; incorporava a CSLL ao IRPJ de criava um novo ICMS, com legislação única, alíquotas uniformes e cobrado no estado de destino da mercadoria. Novamente a solução dual é apresentada, de modo insatisfatório.

A atual proposta, submetida sob o denominação de PEC 45/2007, pelo Dep. Fed. Luiz Carlos Hauly, em 2007, possui como sugestões importantes, tais como criar impostos seletivos na competência federal e estadual, pago ao Estado consumidor, através da substituição tributária; recria a CPMF, com alíquota máxima de 0,76%, extingue a CSLL; municipaliza o IPVA, o ITR e o ITCD.

Dentre as principais virtudes dessa proposta, está no aparente equilíbrio de repartição de receitas entre os entres federados. Este era uma pouco vislumbrado pelas propostas anteriores. Aparentemente, a composição de receitas dá-se de modo satisfatório para União (IR/CSSL, CPMF e o novo Imposto Seletivo Monofásico), Estados (IPI, ISS, IPI, PIS/COFINS e Salário-educação) e Municípios (IPTU, ITR, ITBI, ITCD e IPVA).

Trata-se de uma proposta radical e inovadora que redistribui corretamente as bases de incidência: renda (União), Consumo (Estados) e propriedade (Municípios).

Talvez não seja a proposta perfeita, como nenhuma o será. O importante é notar que ela corresponde ao desejo de que a carga tributária deve ser simplificada, equilibrando o financiamento federativo, retirando todos os custos de informação e transação que impedem as decisões dos agentes econômicos e garantindo a competitividade nacional perante os demais países desenvolvidos.

[1] França (1954), Costa do Marfim (1990), Senegal (1991), Brasil (1967), Dinamarca (1967), Alemanha (1968), Suécia (1968), Uruguai (1968), Países Baixos (1969), Equador (1970), Itália (1973), Peru (1973), Reino Unido (1973), Argentina (1975), Chile, (1975), Colômbia (1975), Coreia do Sul (1977), México (1980), Portugal (1986), Japão (1989), Espanha (1991), Canadá (1991), Rússia (1992), e China (1994).

[2] OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. A Evolução da estrutura tributária e do fisco brasileiro: 1889-2009. Texto para Discussão n. 1469, Brasília: Ipea, 2010, p. 35.

[3] VARSANO, Ricardo. A tributação do valor adicionado, o ICMS e as reformas necessárias para conformá-lo às melhores práticas internacionais. Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2014, p. 14.

[4] OLIVEIRA, Fabrício Augusto de. A Evolução da estrutura tributária e do fisco brasileiro: 1889-2009. Texto para Discussão n. 1469, Brasília: Ipea, 2010, p. 39.

[5] VARSANO, Ricardo. A tributação do valor adicionado, o ICMS e as reformas necessárias para conformá-lo às melhores práticas internacionais. Banco Interamericano de Desenvolvimento, 2014, p. 28.

[6] REZENDE, F. (1993), A Moderna Tributação do Consumo, Reforma Fiscal – Coletânea de Estudos Técnicos, Relatório da CERF, Vol. II, pp. 355-402; SERRA, J. et AFONSO, José R. (1999), Federalismo Fiscal à Brasileira: Algumas Reflexões, Revista do BNDES, V. 6, n. 12, pp 3-30; VARSANO, R. (1995), A tributação do Comércio Interestadual: ICMS atual versus ICMS partilhado, Texto para Discussão no 382, IPEA e VARSANO R., (2000), “Subnational Taxation and the Treatment of Interstate Trade in Brazil: Problems and a Proposed Solution”. Em S. J. Burki e outros (eds.) “Decentralization and Accountability of the Public Sector”. Procedimentos da Conferência Anual de Bancos sobre Desenvolvimento na América Latina e no Caribe. Washington, D. C.: Banco Mundial, págs. 339-356.

[7] Bem relata VARSANO que o termo IVA moderno se refere ao termo utilizado no livro publicado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI), representando um sistema de tributação simples, de base ampla e alto poder de arrecadar. Ver EBRILL L. et alii. The Modern VAT, International Monetary Fund, Washington, D.C., 2001. Ver in VARSANO, Ricardo. Os IVAs dos BRICs. Disponível em http://www.joserobertoafonso.com.br/ivas-dos-brics-varsano/, acessível em 28.02.2017, às 02:00 h.

[8] Para uma análise complete da proposta veja-se LIMA, Edilberto Carlos Pontes. Reforma Tributária no Brasil: entre o ideal e o possível. Texto para Discussão n. 666, Brasília: Ipea, 1999.

Fonte: JOTA