O Conselho de Riscos Fiscais Judiciais, a dívida pública e os precatórios

Fernando Facury Scaff

O governo federal acertou ao instituir o Conselho de Acompanhamento e Monitoramento de Riscos Fiscais Judiciais através do Decreto 11.379/22, cuja função primordial é a de propor medidas de aprimoramento da governança em relação ao macroprocesso de acompanhamento de riscos fiscais judiciais da União, das suas autarquias e fundações. De fato, tal medida é importante e deveria ser adotada para toda a federação, e não apenas para o âmbito federal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) já exige que anualmente a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) traga um Anexo de Riscos Fiscais, pelo qual devem ser avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas. Ocorre que tal anexo, elaborado no âmbito federal pela Advocacia Geral da União, é frequentemente negligenciado, como se viu no recente e deplorável episódio dos precatórios. Duas Emendas Constitucionais foram necessárias para pedalar o pagamento dos precatórios federais, para que, segundo o ministro Guedes (que não leu o referido anexo), fosse afastado o meteoro que ameaçava as contas públicas em face da pretendida reeleição e do teto de gastos. Tais Emendas Constitucionais geraram um efeito bola de neve, que será sentido nos próximos anos.

Ocorre que o teto de gastos está morto, matado pelo artigo 9º da Emenda Constitucional 126, que, de forma juridicamente estranha, determinou sua revogação tão logo sancionada a lei complementar que deve ser proposta até agosto deste ano, com o objetivo de “instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país” (artigo 6º).

De fato, poderia haver dúvidas se os precatórios se caracterizariam como despesa ou como dívida. O artigo 30, §7º da Lei de Responsabilidade Fiscal determina que, não pagos durante a execução do orçamento em que houverem sido incluídos, passam a integrar a dívida consolidada. Ocorre que, antes disso, os precatórios poderiam ser caracterizados como dívida flutuante, ou seja, aquela de prazo inferior a 12 meses, conceito no qual também entram outros itens (Lei 4.320/64, artigo 92 e Decreto 93.872/86, artigo 115, §1º). Consequentemente, não impactariam o teto de gastos, mas a opção do governo federal de então foi outro.

Enterrado o teto de gastos, o papel que o Conselho de Acompanhamento e Monitoramento de Riscos Fiscais Judiciais deverá cumprir se potencializa. E a adoção de algum mecanismo semelhante, que obrigue o acompanhamento rotineiro da dívida não bancária seria muito importante também para estados e municípios. Afinal, situações como estas ocorrem em todos os governos do país, sendo que a dívida pública é essencialmente contabilizada como a dívida do governo junto ao setor financeiro, o que é uma visão reducionista.

De fato, a dívida pública é muito maior do que a bancária. Alguns exemplos, além dos precatórios, falam por si. Existem dívidas de todos governos junto às empresas decorrentes de contratos cumpridos e não pagos, mesmo havendo o empenho que garantiria o pagamento — não fosse o hábito recorrente de estados e municípios de arbitrariamente cancelar os empenhos ao final de cada ano, conforme expus em outro texto. Os exportadores possuem créditos contra os estados decorrentes dos resíduos de exportação e isso sequer é contabilizado. O Estado brasileiro é mais endividado do que se imagina e os números oficiais apontam.

É de crucial importância o papel de um conselho como o recém-criado no âmbito federal, também para estados e municípios, afinal, os credores de contratos empenhados e não pagos, os exportadores que não recebem o resíduo de ICMS na cadeia produtiva, dentre muitos outros, podem vir a ingressar em juízo e aumentar “os riscos fiscais judiciais” e impactar as contas públicas, sem que a alegação de ter surgido um meteoro seja capaz de os afastar. Afinal, o ente público não acaba porque encerra o mandato de seus dirigentes.

É importante que este conselho federal funcione, pois nele tem assento os titulares do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento e Orçamento e da Advocacia Geral da União, que o presidirá.

A iniciativa de um Conselho da Federação, como recentemente efetuado, é igualmente importante, embora suas funções ainda estejam um pouco nubladas. O ideal seria implantar o Conselho de Gestão Fiscal que está previsto no artigo 67 da Lei de Responsabilidade Fiscal com funções definidas, e que já tarda mais de 20 anos.

O governo acertou em mirar na dívida. Faltam medidas para a despesa pública.

Afinal, não basta olhar apenas para a receita, na qual as medidas propostas são contestáveis (por exemplo, no Carf, seja na reintrodução do voto de qualidade, seja na elevação da alçada recursal), além de apresentar um horizonte bastante nublado para a reforma tributária.

O que se busca, conforme determinado pelo Congresso, é a adoção de um “regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país” (EC 126, artigo 6º), o que implica na adequada correlação entre arrecadação, gasto e dívida.

Fernando Facury Scaff

Professor titular de Direito Financeiro da Universidade de São Paulo (USP), advogado e sócio do escritório Silveira, Athias, Soriano de Mello, Bentes, Lobato & Scaff Advogados.

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