É preciso alargar a noção de equilíbrio das contas públicas

Élida Graziane Pinto

O equilíbrio nas contas públicas exige que se vá além da seletiva abordagem de ajuste adstrito às despesas primárias, como fez o teto dado pela Emenda Constitucional 95/2016.

É preciso igualmente que se enfrente a iniquidade e a ineficiência na gestão das receitas e que se balize minimamente a repercussão opaca e ilimitada para a dívida pública das despesas financeiras, as quais revelam, entre outras dimensões, o impacto fiscal das decisões do BC (Banco Central) no âmbito das políticas monetária, creditícia e cambial.

Ora, para falar de equilíbrio das contas públicas em um sentido, de fato, equitativo, que permita voltar a resgatar os investimentos, fomentar o crescimento econômico, mitigar a desigualdade, bem como buscar o próprio desenvolvimento sustentável no sentido mais amplo, a gente precisa resgatar a percepção sistêmica das finanças públicas.

Responsabilidade fiscal e social conjugam-se quando efetivamente são reguladas e bem geridas as receitas governamentais, todas as despesas estatais (primárias e financeiras) e a dívida pública. Não se pode falar em regime jurídico das finanças públicas apenas seletivamente contendo as despesas primárias e ignorando as iniquidades dos demais eixos.

Eis a razão pela qual são oportunas e necessárias as reflexões sobre eventuais distorções na atuação do BC. Cabe aqui exemplificar as lacunas normativas ainda persistentes, mesmo após a edição da LC 179/2021, diante do risco de captura na relação entre autarquia reguladora e mercado regulado, bem como em face do potencial conflito de interesses no processo administrativo de identificação de expectativas inflacionárias.

Ora, haveria maior impessoalidade e equidistância do BC em relação ao mercado financeiro, se houvesse regras mais robustas de quarentena prévia e posterior dos dirigentes com mandato fixo na autarquia, para reduzir a tendência de “porta-giratória”; bem como se fosse adotado o regime de consulta pública, nos moldes da Lei 9784/1999, para a elaboração do Boletim Focus, algo que, aliás, outras agências reguladoras adotam diante de mercados regulados analogamente fortes (vide Anvisa que limita e coordena a atuação das indústrias farmacêutica, de alimentos ultraprocessados, de cigarros eletrônicos etc).

É preciso pautarmos a necessidade de maior motivação para o descumprimento persistente da meta de inflação mesmo com o manejo prolongado de altas taxas básicas de juros, para o manejo — desproporcionalmente alto em termos internacionais — das operações compromissadas e outras sensíveis dimensões da atuação do Banco Central.

Dada a sua significativa repercussão para a dívida pública, a política monetária precisa dialogar com a política fiscal, sob pena de se instalar uma polarização implícita entre estabilidade da moeda e custeio dos direitos fundamentais, que tende a comprometer, em regra, apenas esses últimos.

É igualmente relevante pontuar que a mensuração da sustentabilidade da trajetória da dívida pública está intimamente relacionada ao padrão de crescimento do PIB (produto interno bruto), até porque o parâmetro de monitoramento que adotamos é a relação entre a dívida bruta do governo geral (DBGG) e o PIB, ou seja, numerador e denominador importam.

Para que nosso país volte a promover investimentos e consiga destravar a capacidade de implementar progressivamente os direitos fundamentais à luz da Constituição de 1988, é preciso que façamos a revisão das regras fiscais brasileiras a partir desse prisma ampliado entre receitas, despesas e dívida públicas.

De um lado, urge aprimorar a gestão das receitas, buscando torná-las mais progressivas e eficientes; revendo, por exemplo, as renúncias fiscais; enfrentando o estoque volumoso da dívida ativa, que não se arrecada como deveria etc. Há uma inegável disparidade nessa caótica e regressiva matriz tributária brasileira, onde se sobrecarrega a taxação incidente sobre a produção e o consumo ao invés de efetivamente tributar o patrimônio e a renda.

Por outro lado, precisamos acompanhar, no mínimo pelo prisma dos princípios da motivação, transparência e proporcionalidade, o impacto causado pelas despesas financeiras sobre a dívida pública. A percepção assimétrica de riscos fiscais tem imposto rotas seletivas de ajuste apenas incidentes sobre despesas primárias, sendo iníquo tal arranjo normativo de regras fiscais, na medida em que, por vezes, promove uma inversão das prioridades constitucionais no ciclo orçamentário nos diversos entes da federação.

Se só há o diagnóstico de risco fiscal no custeio intertemporal dos direitos fundamentais, esquecemo-nos de aprimorar as outras dimensões que também impactam a dívida pública.

Vale lembrar que, diante da pluralidade de objetivos fixada na lei complementar que atribuiu formal regime de autonomia operacional ao BC, ele deveria motivar porque apenas considera, de forma explícita em seus modelos, a estabilidade de preços. Muito embora seja claro que a principal finalidade do BC é a gestão da estabilidade da moeda, sua atuação não pode ignorar que há objetivos complementares em seu regime legal de autonomia. Também devem ser suavizados os ciclos econômicos, deve ser mantida a estabilidade do sistema financeiro e deve-se, tanto quanto possível, buscar ampliar o nível de emprego na economia.

Precisamente nessa interface entre economia e direito, importa resgatar o fato de que a Constituição prevê que haja “regime fiscal sustentável”, tanto quanto “trajetória sustentável da dívida pública”. Cabe conjugar ambos os desafios constitucionais, entre outras hipóteses, mediante o diálogo coordenado entre as políticas monetária e fiscal, ao que se somam as políticas cambial e creditícia. Somente assim seria possível conceber a gestão da dívida pública de uma forma menos maniqueísta.

Há anos tem-se vilanizado muito o Estado, como se fosse ontológica e aprioristicamente mau gastador. Diz-se que não sabe compreender o seu papel e que o mercado seria sempre o melhor espaço de alocação racional e eficiente, quando, na verdade, a gente precisa aprimorar a qualidade da execução das finanças públicas, mediante elaboração e contínuo monitoramento de um consistente planejamento do ciclo orçamentário que mobilize as expectativas do mercado, que permita a racionalidade alocativa do Estado e que projete o médio prazo.

Falta-nos, em última instância, projetar o horizonte de futuro da sociedade de forma mais clara e mais racional, sem tanta captura de curto prazo, a exemplo do que aconteceu com o orçamento secreto infelizmente nos últimos anos.

A racionalidade alocativa virá se a gente conseguir sistematizar e introduzir a noção de ordenação legítima de prioridades, a partir do fortalecimento do planejamento. Todo o debate de qualidade do gasto público e de atuação legítima do Estado brasileiro passa pela integração do planejamento com o orçamento. A partir daí, seria possível tentar consolidar, em estrita consonância com a Constituição de 1988, essa visão sistêmica das finanças públicas, sem que restem vilanizadas ou amesquinhadas, de forma preconceituosa e apriorística, as despesas primárias ou mesmo toda a própria política fiscal.

Ampliar esse debate estrutural é o esforço que temos de empreender, até porque, como já dito, não há reflexão sistêmica sobre as iniquidades na gestão da receita e segue basicamente ilimitada a repercussão para a dívida pública da atuação das políticas cambial, creditícia e monetária a cargo do Banco Central.

Élida Graziane Pinto

Livre-docente em Direito Financeiro (USP), doutora em Direito Administrativo (UFMG), com estudos pós-doutorais em administração (FGV-RJ), procuradora do Ministério Público de Contas do Estado de São Paulo e professora (FGV-SP).

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