A imprensa noticiou uma interessante e bastante controvertida operação de engenharia financeira estruturada pelo Governo Federal, envolvendo o que passou a ser designado popularmente como “contabilidade criativa”, visando aumentar receitas e permitir que fosse cumprida a meta fiscal fixada para 2012, que representa 3,1% do Produto Interno Bruto (PIB) e corresponde aproximadamente a R$ 139,8 bilhões.

Essa operação teve como participantes o Tesouro Nacional, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES), a Caixa Econômica Federal (CEF) e o Fundo Soberano do Brasil (FSB), tendo como lastro os ativos do Fundo Fiscal de Investimento e Estabilização (FFIE), títulos públicos e ações, e exigiu que fossem emitidas uma medida provisória, vários decretos, portarias e outras autorizações, que foram publicadas em diferentes edições do Diário Oficial da União (DOU).

I. Introdução

Antes de analisar os atos normativos que viabilizaram a operação, cumpre fazer breves comentários sobre cada um dos participantes para facilitar o entendimento do papel de cada um na montagem dessa operação.

O BNDES é uma empresa pública federal, com personalidade jurídica de direito privado e patrimônio próprio, vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDICE), que atua como o principal instrumento de execução da política de investimento do Governo Federal e tem por objetivo primordial apoiar programas, projetos, obras e serviços que se relacionem com o desenvolvimento econômico e social do País.

A CEF é uma instituição financeira sob a forma de empresa pública, criada nos termos do Decreto-Lei nº 759, de 12 de agosto de 1969, vinculada ao Ministério da Fazenda (MF).

O conceito de “empresa pública” está previsto no inciso II do artigo 5º do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967 (DL 200/1967), que dispõe sobre a organização da Administração Federal(1). Empresa pública é uma “entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito”.

Tanto o BNDES quanto a CEF são empresas públicas, cujo capital pertence exclusivamente à União.
 
O FSB é um fundo publico de natureza contábil e financeira, vinculado ao MF, criado pela Lei nº 11.887, de 24 de dezembro de 2008 (Lei 11.887/2008), com os seguintes objetivos: (i) promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior; (ii) formar poupança pública; (iii) mitigar os efeitos dos ciclos econômicos e; (iv) fomentar projetos de interesse estratégico do País localizados no exterior.

Poderão constituir recursos do FSB: (a) recursos do Tesouro Nacional correspondentes às dotações que lhe forem consignadas no orçamento anual; (b) ações de sociedades de economia mista federal que excederem ao necessário para a manutenção de seu controle pela União ou outros bens com valor patrimonial; (c) resultados de aplicações financeiras à sua conta; e (d) títulos da dívida pública mobiliária federal.

Os recursos provenientes dos resgates do FSB atenderão exclusivamente o objetivo de mitigar os efeitos dos ciclos econômicos.

O FSB teve como aporte inicial a emissão de 10.201.373 títulos do Tesouro Nacional, em 30 de dezembro de 2008, totalizando R$ 14.243.999.592,36 a preços de mercado da época, conforme disposto na Portaria do Tesouro Nacional nº 736, de 30 de dezembro de 2008. Na mesma data, o FSB promoveu a integralização de cotas do FFIE, de que trata o art. 7º da Lei 11.887/2008, no valor total dos ativos recebidos, conforme disposto no Decreto nº 6.713, de 29 de dezembro de 2008.

O FFIE é um fundo exclusivo multimercado, constituído sob a forma de condomínio aberto, que tem como único cotista a União, registrado na Comissão de Valores Mobiliários (CVM) e cuja administradora é a BB Gestão de Recursos Distribuidora de Títulos e Valores Mobiliários S.A. (BB DTVM).

De acordo com seu próprio regulamento, o FFIE terá como finalidade geral a execução de política de investimento que vise, principalmente, a formação de poupança pública, a mitigação dos efeitos dos ciclos econômicos e o fomento de projetos de interesse estratégico do País localizados no exterior.

Desde a sua criação, a totalidade dos recursos do FSB encontra-se aplicada em cotas do FFIE, cujo portfólio é composto principalmente por ações de sociedades de economia mista federal e títulos da dívida pública federal. Além das aplicações no Brasil, realizadas exclusivamente por intermédio do FFIE, o FSB pode investir seus recursos em ativos financeiros externos, mediante a aplicação em depósitos especiais remunerados em instituição financeira federal ou diretamente pelo MF.

Os recursos do FSB serão investidos no exterior mediante decisão estratégica do Conselho Deliberativo do Fundo Soberano do Brasil (CDFSB), instituído pelo Decreto nº 7.113, de 19 de fevereiro de 2010, e em consonância com sua Política de Investimentos.

As decisões estratégicas do FSB são tomadas pelo CDFSB, órgão integrado pelo Ministro de Estado da Fazenda (Ministro da Fazenda), pelo Ministro de Estado do Planejamento, Orçamento e Gestão e pelo Presidente do Banco Central do Brasil (Bacen). O Ministro da Fazenda é o Presidente do CDFSB.

A Secretaria do Tesouro Nacional (STN) é o órgão responsável por implementar as decisões e determinações emanadas do CDFSB e pela gestão do FSB. Nos termos do Decreto nº 7.055, de 28 de dezembro de 2009, cabe à STN realizar operações, praticar os atos que se relacionem com o objeto do FSB e exercer os direitos inerentes aos bens e direitos integrantes do FSB, podendo adquirir e alienar títulos dele integrantes. Além disso, a STN exerce a função de Secretaria Executiva do CDFSB e desempenha as atividades relacionadas ao acompanhamento da gestão do FFIE. No âmbito da STN, as atividades relacionadas à gestão do FSB e à Secretaria Executiva do CDFSB são de responsabilidade da Subsecretaria de Planejamento e Estatísticas Fiscais, executadas por intermédio da Coordenação-Geral de Gestão do Fundo Soberano do Brasil (COFSB/STN), nos termos do Decreto nº 7.482, de 16 de maio de 2011 e do Regimento Interno da STN.

Na qualidade de fundo público, o FSB é auditado pelos órgãos de controle interno e externo da administração federal, representados pela Controladoria Geral da União (CGU) e pelo Tribunal de Contas da União (TCU), respectivamente. O FSB divulga seus resultados e presta conta de seus atos à sociedade por meio de seus Relatórios de Administração (semestral) e de Desempenho (trimestral), ambos disponíveis na seção “Documentos Relacionados” no site da STN.

II. Legislação Aplicável

(A) Medida Provisória

A Medida Provisória nº 600, de 28 de setembro de 2012 (MP 600/2012), que constitui fonte adicional de recursos para ampliação de limites operacionais da CEF, foi publicada na edição extra do DOU de 28 de dezembro de 2012.

De acordo com o artigo 3º da MP 600/2012, a União fica autorizada a conceder crédito à CEF, no montante de até R$ 7 bilhões, em condições financeiras e contratuais definidas pelo Ministro da Fazenda que permitam o enquadramento como instrumento híbrido de capital e dívida ou elemento patrimonial que venha a substituí-lo na formação do Patrimônio de Referência, nos termos de normas estabelecidas pelo Conselho Monetário Nacional (CMN).

Para a cobertura desse crédito, a União poderá emitir, sob a forma de colocação direta, títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal, cujas características serão definidas pelo Ministro da Fazenda. No caso de emissão de títulos, será respeitada a equivalência econômica com o valor autorizado (até R$ 7 bilhões).

A remuneração a ser recebida pelo Tesouro Nacional deverá se enquadrar, a critério do Ministro da Fazenda, em uma das seguintes alternativas: (i) ser compatível com a taxa de remuneração de longo prazo; (ii) ser compatível com seu custo de captação; ou (iii) ter remuneração variável.
 
(B) Decretos

Na mesma edição extra do DOU de 28 de dezembro de 2012 também foram publicados dois decretos federais, a saber:

1. Decreto nº 7.880, de 28 de dezembro de 2012 (Decreto 7.880/2012), que autoriza o aumento de capital na CEF.

Nos termos do Decreto 7.880/2012, fica autorizado o aumento de capital social da CEF, no montante de até R$ 5,4 bilhões, mediante a transferência de ações ordinárias de emissão da Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras), excedentes à manutenção do controle acionário da União, bem como ações de sociedades anônimas de capital aberto, a critério da STN. O valor exato da subscrição e a quantidade de ações a serem transferidas à CEF serão determinados utilizando-se cotação de fechamento do dia útil anterior à data da transferência das ações referente às negociações realizadas na BM&FBOVESPA S.A. – Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros (BVMF). Caberá à STN adotar as providências relativas à transferência de titularidade junto à entidade custodiante.

A efetivação da capitalização da CEF fica condicionada à: (i) elaboração de parecer prévio da STN, no sentido de atestar a existência e suficiência das ações e assegurar que a transferência das participações não representará perda do controle acionário; e (ii) deliberação favorável do Conselho de Administração e pronunciamento do Conselho Fiscal, ambos da CEF.

Compete à Presidente da República, por proposta do Conselho de Administração da CEF, autorizar a alienação das ações ordinárias de emissão da Petrobras, transferidas para aumento de capital da CEF. Além disso, deverão ser atendidas as seguintes formalidades:
 
(a) a CEF deverá oferecer essas ações prioritariamente à União, antes de sua alienação;

(b) a União terá prazo de 30 dias, a partir do recebimento proposta da CEF, para manifestar-se, sendo representada nesse ato pelo Ministro da Fazenda;

(c) caso decida pela compra, a aquisição das ações ofertadas deverá ser realizada no prazo máximo de dez dias úteis seguintes à data da manifestação do Ministro da Fazenda, e o preço deverá ser pago à vista;

(d) o preço será equivalente à média ponderada das cotações médias diárias das ações ordinárias da Petrobras nos pregões dos trinta dias anteriores à data da manifestação do Ministro da Fazenda;

(e) após o cumprimento das formalidades previstas nos itens anteriores, se a aquisição não tiver sido concluída pela União, a CEF poderá alienar as ações sem necessidade de nova consulta ao Conselho de Administração da CEF e de nova oferta da União, desde que o faça no prazo máximo de seis meses.

Operações realizadas pela CEF com entidades da administração pública federal indireta ou com fundo privado do qual o Tesouro Nacional seja cotista único não estão sujeitas ao cumprimento dessas formalidades e podem ser feitas livremente.

2. Decreto nº 7.881, de 28 de dezembro de 2012 (Decreto 7.881/2012), que dispõe sobre a autorização de alienação das ações ordinárias de emissão da Petrobras adquiridas diretamente junto ao FFIE.

As regras para a alienação pelo BNDES dessas ações da Petrobras, adquiridas diretamente junto ao FFIE, são basicamente as mesmas que são exigidas da CEF. Neste caso, todavia, cabe ao Conselho de Administração do BNDES propor essa operação, que também deve ser autorizada pela Presidente da República, seguindo as mesmas formalidades previstas no Decreto 7.880/2012, inclusive quanto a prazos e forma de pagamento do preço.

Conseqüentemente, operações realizadas pelo BNDES com entidades da administração pública federal indireta ou com fundo privado do qual o Tesouro Nacional seja cotista único não estão sujeitas ao cumprimento dessas formalidades e podem ser feitas livremente.

(C) Portarias

As seguintes portarias emitidas pelo Subsecretário da Dívida Pública da STN foram publicadas na edição do DOU de 03 de janeiro de 2013:

1. Portaria nº 761, de 28 de dezembro de 2012 (Portaria 761/2012), sobre o resgate de Notas do Tesouro Nacional – Série B (NTN-B) pertencentes ao BNDES, como forma de antecipação de pagamento de Dividendos e Juros sobre o Capital Próprio, relativos ao lucro do exercício de 2012.

A Portaria 761/2012 autoriza o BNDES a resgatar pelo valor de mercado 767.190 NTN-B, no valor unitário de R$ 3.020,681975, e no valor total de R$ 2.317.437.004,40, com data de vencimento em 15 de agosto de 2040, como forma de antecipação de pagamento de Dividendos e Juros sobre o Capital Próprio, relativos ao lucro do exercício de 2012.

2. Portaria nº 763, de 28 de dezembro de 2012 (Portaria 763/2012), sobre emissão de Letras do Tesouro Nacional (LTN), NTN-B e Notas do Tesouro Nacional – Série F (NTN-F), em favor do BNDES, nos termos da Lei nº 12.453, de 21 de julho de 2011 (Lei 12.453/2011).

A Lei 12.453/2011 constitui fonte de recursos adicional ao BNDES. Nos termos do caput do artigo 2º da Lei 12.453/2011, com a redação dada pela Lei nº 12.712, de 30 de agosto de 2012, fica a União autorizada a conceder crédito ao BNDES, no montante de até R$ 100 bilhões, em condições financeiras e contratuais a serem definidas pelo Ministro da Fazenda. Consoante as disposições do § 1º do referido artigo 2º, para a cobertura desse crédito, a União poderá emitir, sob a forma de colocação direta, em favor do BNDES, títulos da Dívida Pública Mobiliária Federal, cujas características serão definidas pelo Ministro da Fazenda, respeitada a equivalência econômica com o valor autorizado (até R$ 100 bilhões)(2).

Com base na Lei 12.543/2011, a Portaria 763/2012 autoriza a emissão de 12.832.333 títulos, cujo valor econômico totaliza R$ 14.999.999.856,91, em favor do BNDES, conforme disposto no Contrato nº 807/PGFN/CAF de Financiamento, celebrado entre a União e o BNDES, em 28 de dezembro de 2012.

Esses títulos, que incluem LTN, NTN-B e NTN-F, terão as seguintes condições:

(a) 4.005.695 LTN, pelo preço unitário de R$ 999,451895 e valor financeiro de R$ 4.003.499.458,54, com vencimento em 1º de janeiro de 2013;

(b) 2.144.015 LTN, pelo preço unitário de R$ 932,595749 e valor financeiro de R$ 1.999.499.274,79, com vencimento em 1º de janeiro de 2014;

(c) 2.538.500 LTN, pelo preço unitário de R$ 787,671809 e valor financeiro de R$ 1.999.504.887,14, com vencimento em 1º de janeiro de 2016;

(d) 1.815.189 NTN-F, pelo preço unitário de R$ 1.101,537744 e valor financeiro de R$ 1.999.499.195,99, com vencimento em 1º de janeiro de 2017;

(e) 903.553 NTN-F, pelo preço unitário de R$ 1.105,634933 e valor financeiro de R$ 998.999.760,61, com vencimento em 1º de janeiro de 2018;

(f) 785.897 NTN-B, pelo preço unitário de R$ 2.544,226078 e valor financeiro de R$ 1.999.499.642,02, com vencimento em 15 de agosto de 2016; e

(g) 639.484 NTN-B, pelo preço unitário de R$ 3.126,735990 e valor financeiro de R$ 1.999.497.637,82, com vencimento em 15 de agosto de 2050.

Os referidos títulos terão as seguintes características:

LTN – (i) modalidade: nominativa; (ii) valor nominal: múltiplo de R$ 1 mil; e (iii) rendimento: definido pelo valor nominal, na data do vencimento.

NTN-F – (i) taxa de juros: 10% ao ano; (ii) modalidade: nominativa; (iii) valor nominal: múltiplo de R$ 1 mil; (iv) rendimento: definido pelo deságio sobre o valor nominal; (v) pagamento de juros: semestralmente, com ajuste do prazo no primeiro período de fluência, quando couber. O primeiro cupom de juros a ser pago contemplará a taxa integral definida para seis meses, independentemente da data de emissão do título; (vi) resgate do principal: pelo valor nominal, na data do seu vencimento; e (vii) cupons de juros: poderão ser negociados separadamente do principal, mantidas as características da emissão.

NTN-B – (i) data base: 15 de julho de 2000; (ii) taxa de juros: 6% ao ano; (iii) valor nominal: R$ 1 mil; (iv) modalidade: nominativa; (v) atualização do valor nominal: pela variação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do mês anterior, divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), desde a data base do título; (vi) pagamento de juros: semestralmente, com ajuste do prazo no primeiro período de fluência, quando couber. O primeiro cupom de juros a ser pago contemplará a taxa integral definida para seis meses, independentemente da data de emissão do título; (vii) resgate do principal: em parcela única, na data do seu vencimento; e (viii) cupons de juros: poderão ser negociados separadamente do principal, mantidas as características da emissão.

3. Portaria nº 769, de 31 de dezembro de 2012 (Portaria 769/2012), sobre o resgate de LTN, pertencentes à CEF, como forma de antecipação de pagamento de Dividendos, referente ao lucro do exercício de 2012.

A Portaria 769/2012 autoriza o resgate pela CEF, pelo valor de mercado, de 4.701.287 LTN, no valor unitário de R$ 999,726080 e no valor total de R$ 4.699.999.223,46, com vencimento em 1º de janeiro de 2013, para pagamento de dividendos antecipados, relativos ao lucro do exercício de 2012.

4. Portaria nº 770, de 31 de dezembro de 2012, sobre o resgate de títulos públicos, pertencentes ao FFIE, em conformidade com a Lei nº 10.179, de 06 de fevereiro de 2001 (Lei 10.179/2001).

A Lei 10.179/2001 dispõe sobre os títulos da dívida pública de responsabilidade do Tesouro Nacional, consolidando a legislação em vigor sobre a matéria, e relaciona as Notas do Tesouro Nacional (NTN) como um dos títulos emitidos preferencialmente para financiamento de médio e longo prazo. O § 1º do artigo 3º da Lei 10.179/2001 permite que esses títulos sejam resgatados antecipadamente, a critério do Ministro da Fazenda.

A Portaria 770/2012 autoriza o resgate pelo valor de mercado de 7.773.382 títulos, no valor econômico de R$ 8.847.179.027,84 do FFIE, de acordo com o Voto CDFSB nº 4/2012 e Resolução CDFSB nº 9, de 28 de setembro de 2012, observadas as seguintes características:

(a) 135.269 NTN-B, pelo preço unitário de R$ 3.032,672991 e valor financeiro de R$ 410.226.642,81, com vencimento em 15 de agosto de 2040;
 
(b) 3.777.926 NTN-F, pelo preço unitário de R$ 1.106,145737 e valor financeiro de R$ 4.178.936.739,60, com vencimento em 1º de janeiro de 2018;

(c) 2.449.072 NTN-F, pelo preço unitário de R$ 1.103,898237 e valor financeiro de R$ 2.703.526.263,08, com vencimento em 1º de janeiro de 2021; e

(d) 1.411.115 NTN-F, pelo preço unitário de R$ 1.101,603613 e valor financeiro de R$ 1.554.489.382,35, com vencimento em 1º de janeiro de 2023.

(D) Outras Autorizações

Existe ainda um despacho do Ministro da Fazenda, datado de 28 de dezembro de 2012, que foi publicado no DOU de 08 de janeiro de 2013, referente ao Processo nº 10951.001124/2012-69, tendo como interessado o FSB, que aprova a operação de permuta de ações por títulos públicos, com possibilidade de recompra, do FFIE para o BNDES.

Nos termos desse despacho, com base no Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), e tendo em vista o artigo 21 do Regimento Interno do CDFSB, aprovado pela Resolução nº 01, de 17 de setembro de 2010, e o Voto 04/2012, de 28 de dezembro de 2012, do CDFSB, o Ministro da Fazenda declara, na qualidade de Presidente do CDFSB, que a operação financeira de permuta de ações da Petrobras por títulos públicos federais, com possibilidade de recompra, do FFIE para o BNDES, está em conformidade com os objetivos descritos no artigo 1º(3) e no § 3º do artigo 7º(4) da Lei 11.887/2008. O referido despacho confirma ainda que a Secretaria Executiva do CDFSB deverá proceder à comunicação dessa decisão, nos termos do artigo 21 do Regimento Interno do CDFSB(5).

A mesma edição do DOU de 08 de janeiro de 2013 publicou a Resolução CDFSB nº 09, de 28 de dezembro de 2012, que autoriza o resgate de cotas do FFIE, a critério da STN, até o limite de R$ 12,6 bilhões. Essa Resolução entrou em vigor na data da sua assinatura.

(E) Consulta à CVM

Antes de realizar a operação, a BB DTVM, administradora do FFIE, consultou a CVM sobre a possibilidade de realizar a permuta de ações da Petrobras por títulos públicos fora de bolsa (em ambiente privado), e não por meio de pregão (venda das ações na BVMF). O pedido para que a negociação fosse feita em ambiente privado foi fundamentado em duas justificativas principais: (i) a quantidade de ações da Petrobras envolvida na operação é relevante (cerca de R$ 9 bilhões), e uma operação de venda das ações na BVMF interferiria na cotação dos referidos valores mobiliários; e (ii) o FFIE é um fundo exclusivo, que tem um único acionista (a União), que estava fazendo o pedido de resgate das ações.

Ao mesmo tempo, houve um pedido de autorização para reverter essa operação no futuro, recomprando ações da Petrobras nas mesmas condições (fora de bolsa), parcial ou totalmente, até 30 de junho de 2015.

A CVM autorizou apenas o primeiro pedido, e rejeitou o segundo. O Colegiado da CVM avaliou que o fato do FFIE ser um fundo exclusivo e a grande quantidade de ações a serem negociadas não justificaria permitir que a recompra fosse realizada em ambiente privado até 30 de junho de 2015. Conseqüentemente, uma eventual recompra das ações da Petrobras no futuro deverá ser feita mediante negociação na BVMF.

III. Impacto Fiscal da Distribuição de Lucros

BNDES e CEF são entidades da Administração Federal Indireta sob o regime jurídico de direito privado, cujo capital é exclusivamente detido pela União, não sendo representado por valores mobiliários cotados em bolsa. Como ambas são empresas estatais de capital fechado, compete à União definir a política de distribuição de lucros dessas duas entidades(6).

A distribuição de lucros por parte das empresas estatais federais por meio de dividendos ou juros sobre capital próprio é contabilizada nas estatísticas fiscais da União como receitas primárias do Governo Central (“dividendos da União”). O Governo Central compreende o Tesouro Nacional, o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) e o Banco Central do Brasil (Bacen). Os pagamentos realizados ao Governo Central são contabilizados como despesas primárias, sob a ótica da apuração do resultado das empresas estatais federais.

No resultado do Setor Público, especificamente no caso do Tesouro Nacional, o impacto fiscal do pagamento de dividendos depende de dois fatores: (i) da classificação da empresa enquanto financeira ou não financeira; e (ii) da participação da União no seu capital social.

Se os dividendos forem pagos por empresa não financeira em que a União detém a totalidade do seu capital social, como a Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos (ECT) e o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro), o lançamento da despesa primária da estatal (déficit) deverá ser realizado concomitantemente à contabilização de uma receita primária do Governo Central (superávit) na mesma magnitude. Dessa forma, o impacto no resultado primário consolidado será nulo.

Se os dividendos forem pagos por empresa não financeira em que a União detém parcela inferior a 100% do capital social, a despesa (déficit) da empresa será somente parcialmente compensada pelo ingresso de receita no Governo Central (superávit), na proporção da participação societária da União. Nesta hipótese, o impacto no resultado primário consolidado será negativo, no montante dos dividendos pagos aos demais acionistas da empresa, não abrangidos nas estatísticas como integrante do Setor Público. São exemplos, dentre outros, a Petrobras, a Centrais Elétricas Brasileiras (Eletrobras) e o Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), nos quais a União detém parcela inferior a 100% do capital social dessas empresas.

Se os dividendos forem pagos por instituições financeiras públicas, como a CEF, o BNDES e o Banco do Brasil S.A. (BB), o impacto no resultado primário consolidado será positivo na magnitude exata da receita auferida pelo Governo Central, porque tais instituições pertencem ao Setor Público Financeiro. Logo, não são abrangidas no conceito de Setor Público não Financeiro. Igual tratamento é aplicado aos valores arrecadados das empresas sob controle do Setor Privado, em que a União detém participação acionária minoritária, tais como a Eletropaulo Metropolitana Eletricidade de São Paulo S.A. (Eletropaulo) e a Vale S.A. (Vale).

IV. Estrutura da Operação

Segundo os fatos e as informações divulgados pela imprensa, a operação de engenharia financeira estruturada pelo Governo Federal, que envolveu o BNDES, a CEF e o FSB/FFIE, garantiu à União o ingresso de pelo menos R$ 15,8 bilhões em 31 de dezembro de 2012.

Nessa data, o Tesouro Nacional resgatou R$ 12,4 bilhões do FFIE, onde estavam aplicados os recursos do FSB, reduzindo o patrimônio do FFIE para R$ 2,85 bilhões, de acordo com dados da CVM.

A operação teria sido estruturada da seguinte forma:

(i) o BNDES comprou ações da Petrobrás que pertenciam ao FFIE, pagando o preço correspondente com títulos públicos,  no valor total de R$ 8,84 bilhões, que foram resgatados pelo Tesouro Nacional. Ao monetizar os títulos, trocando-os por dinheiro, o Governo Federal contabilizou esses recursos como “caixa” da União, reforçando as contas públicas;

(ii) o BNDES antecipou ainda mais R$ 2,317 bilhões em dividendos à União, pagando esses dividendos em títulos públicos, que também foram  monetizados pelo Tesouro Nacional. Ao mesmo tempo, o Governo Federal reforçou o caixa do BNDES, antecipando R$ 15 bilhões, valor esse correspondente à liberação da última parcela de um empréstimo no valor total de R$ 45 bilhões concedido pelo Tesouro Nacional ao BNDES; e

(iii) a CEF também antecipou à União o pagamento de dividendos no valor de R$ 4,69 bilhões(7), usando títulos públicos que estavam em seu poder. Da mesma forma que ocorreu nas outras operações envolvendo o BNDES, esses títulos foram monetizados pelo Tesouro Nacional. Para reforçar o caixa da CEF, o MF autorizou aumento de capital da CEF no valor de R$ 5,4 bilhões, a ser integralizado com ações da Petrobras e/ou de outras sociedades anônimas de capital aberto, a critério da STN.

O aumento do capital da CEF foi realizado com ações que o BNDES Participações S.A. (BNDESPar)(8) detinha em algumas empresas e repassou para o Tesouro Nacional, e o restante foi feito pela União com transferência de ações da Petrobras. Como resultado dessa capitalização, a CEF tornou-se sócia de frigorífico (JBS S.A.), fabricante de autopeças (Mangels Industrial S.A.), bens de capital (Indústrias Romi S.A.) e processamento de cobre (Paranapanema S.A.), dentre outras empresas privadas(9). Essas operações foram comunicadas pelo BNDESPar e pela CEF ao Diretor de Relações com Investidores de cada uma dessas empresas e informadas ao mercado como alteração em participação acionária relevante, em atendimento ao disposto no artigo 12 da Instrução CVM nº 358, de 03 de janeiro de 2002 (Instr. CVM 358/2002)(10).

O BNDESPar informou que transferiu à União ações em dez companhias de diferentes setores. Além das quatro já mencionadas, encontram-se ações da Petrobras (petróleo), Eletrobras (energia), Vale (minério), CESP – Companhia Energética de São Paulo (energia), Metalfrio Solutions S.A. (refrigeradores) e VulcabrasIazaleia S.A. (calçados)(11).

V. “Contabilidade Criativa”

A “contabilidade criativa” consiste nos diversos lançamentos contábeis relacionados a essa operação de engenharia financeira realizada entre o Tesouro Nacional, o FSB/FFIE, o BNDES e a CEF, que foram feitos com a finalidade de encerrar as contas em dezembro e tentar atingir a meta de superávit primário em 2012, para garantir que formalmente fosse cumprida a meta fiscal anual, no valor de R$ 139,8 bilhões e evitar que fossem violadas a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)(12).
 
Conforme a legislação vigente compete ao TCU avaliar as contas do Governo Federal, para determinar se a meta fiscal foi cumprida, encaminhando parecer prévio ao Congresso Nacional, que poderá aprová-lo ou não. Um parecer negativo do TCU sinalizaria falta de transparência na contabilidade do País. Além disso, o Ministro da Fazenda e os integrantes de sua equipe, como responsáveis pela administração das finanças do Governo Federal, poderiam estar sujeitos a processos específicos do TCU, cujas sanções e penalidades chegam à inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança(13).

Uma opção teria sido enviar ao Congresso Nacional, para aprovação, um projeto de lei ajustando a LDO, mas os técnicos do Governo Federal concluíram que seria preferível cumprir a meta com os instrumentos legais que tinham a seu alcance, mediante o uso de recursos do FSB e antecipação de dividendos pelo BNDES e pela CEF.

Saliente-se que a contribuição do FSB para o superávit primário poderia ter sido bem maior do que os R$ 12,4 bilhões contabilizados pelo Governo Federal. Contabilmente, o Tesouro Nacional teve um prejuízo de mais de R$ 4 bilhões com a venda ao BNDES de ações da Petrobras que pertenciam à carteira do FFIE. Esse prejuízo contábil ocorreu como resultado da desvalorização das ações da Petrobras entre 2010 e 2012, porque a operação foi liquidada em um momento em que a Petrobras liderou as perdas na BVMF(14).

O FFIE alienou as ações da Petrobras ao BNDES por um valor bem inferior ao preço que pagou em setembro de 2010. De acordo com o relatório de administração do FSB elaborado pela STN, a cotação máxima das ações da Petrobrás na época em que foram adquiridas em 2010 para compor a carteira da FFIE era de R$ 31,25, e a cotação mínima correspondia a R$ 26,30. Já por ocasião da venda em 2012, o preço das ações variou entre R$ 19,41 e R$ 19,50, segundo dados publicados pela CVM. Logo, dois anos após adquirir essas ações, o Tesouro Nacional recebeu R$ 4 bilhões a menos do que pagou(15).

Em setembro de 2010, o FFIE pagou: (i) R$ 31,25 por ação ordinária da Petrobras, pertencente à CEF; e (ii) R$ 29,65 por um lote maior adquirido em oferta pública. No total foram adquiridas 344.055.327 ações ordinárias por R$ 10,325 bilhões. Em 31 de dezembro de 2012, uma parte dessas ações (292.201.481 ações ordinárias) foram vendidas ao BNDES por R$ 5,697 bilhões. Somente com a venda de ações ordinárias, o prejuízo foi de aproximadamente R$ 3 bilhões.

Situação semelhante ocorreu com a venda das ações preferenciais da Petrobras. Em setembro de 2010, o FFIE pagou R$ 4,249 bilhões por um lote de 161.596.958 ações preferenciais e vender todas essas ações recebeu R$ 3,136 bilhões, tendo um prejuízo de R$ 1,113 bilhão.

VI. Conclusão

Sob o aspecto estritamente formal, entendemos que a operação ora analisada tem respaldo jurídico adequado, pois foram editados os atos normativos necessários para fundamentar cada uma de suas etapas.

Todavia, a maneira como a operação foi implementada merece amplas críticas no que diz respeito ao requisito transparência.

Os diversos atos normativos foram publicados separadamente e sem nenhuma divulgação, apenas para cumprir as formalidades legais. Ninguém da equipe econômica que atuou na estruturação dessa operação teve o cuidado de explicar com maiores detalhes as suas várias etapas.

Se todos os termos e condições da operação tivessem sido divulgados com a devida transparência, talvez tivesse sido possível neutralizar a reação desfavorável dos agentes econômicos que criticam e repelem o excesso de criatividade na contabilidade do Governo Federal. Existe o temor de que os números apresentados possam ter sido manipulados e não reflitam a realidade, o que poderia colocar em risco a própria credibilidade fiscal da gestão da Presidente Dilma Rousseff. Mas esta é uma discussão que agora parece meramente acadêmica, pois a operação já foi concluída. No momento de escolher entre o não cumprimento da meta fiscal ou cumpri-la apenas de forma contábil, a opção do Governo Federal foi pela “contabilidade criativa”.

Notas:

1 – De acordo com o artigo 4º do DL 200/1967, a Administração Federal compreende: (i) a Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e dos Ministérios; e (ii) a Administração Indireta, que compreende as autarquias; as empresas públicas; as sociedades de economia mista; e as fundações públicas, sendo que todas essas entidades vinculam-se ao Ministério em cuja área de competência estiver enquadrada sua principal atividade.

2 – O § 2º do artigo 2º da Lei 12.453/2011 esclarece que o crédito concedido pelo Tesouro Nacional será remunerado pela Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP). De acordo com o § 3º do referido artigo 2º, o BNDES deverá encaminhar ao Congresso Nacional, até o último dia útil do mês subseqüente de cada trimestre, relatório pormenorizado sobre as operações realizadas, indicando, entre outras informações, a quantidade e o valor das operações de financiamento realizadas, detalhadas por modalidade do investimento, setor produtivo beneficiado, localização dos empreendimentos e estimativa dos impactos econômicos dos projetos, inclusive em termos de geração de emprego e renda, resguardado o sigilo bancário. E o artigo 3º da Lei 12.453/2011 determina que, em caso de renegociação entre a União e o BNDES da operação de crédito de que trata o artigo 2º, deverá ser mantida a equivalência econômica com o valor do saldo da operação de crédito renegociada, e mediante aprovação do Ministro da Fazenda.
 
3 – O artigo 1º da Lei 11.887/2008 dispõe o seguinte:
 “Art. 1o  Fica criado o Fundo Soberano do Brasil – FSB, fundo especial de natureza contábil e financeira, vinculado ao Ministério da Fazenda, com as finalidades de promover investimentos em ativos no Brasil e no exterior, formar poupança pública, mitigar os efeitos dos ciclos econômicos e fomentar projetos de interesse estratégico do País localizados no exterior.”

4 – O § 3º do artigo 7º da Lei 11.887/2008 determina que:
“Art. 7o  (…)
§ 3o  O FFIE terá por finalidade promover a aplicação em ativos no Brasil e no exterior, com vistas na formação de poupança pública, mitigação dos efeitos dos ciclos econômicos e fomento a projetos de interesse estratégico do País localizados no exterior.”
 
5 – Segundo o artigo 21 do Regimento Interno do FFIE:
“Artigo 21º – Para acompanhamento das atividades do FUNDO a ADMINISTRADORA se obriga a:
a) remeter ao cotista, mensalmente, extrato de conta, exceto nos casos de expressa manifestação do cotista, contrária ao recebimento;
b) disponibilizar informações sobre (i) rentabilidade, (ii) composição da carteira, contemplando nome/classe dos ativos e percentual em relação ao patrimônio líquido do FUNDO, no prazo de até dez dias contados do encerramento do mês a que se referirem;
c) disponibilizar, diariamente, o valor da cota e do patrimônio líquido;
d) disponibilizar as demonstrações contábeis, devidamente auditadas, no prazo de até 90 (noventa) dias após o encerramento do período.
e) encaminhar mensalmente ao cotista relatório de desempenho do FUNDO no prazo de até dez dias a partir do encerramento do mês a que se referir.
Parágrafo Único – Informações obrigatórias, inclusive as relativas à composição da carteira e de exercícios anteriores, poderão ser disponibilizadas a todos os interessados na sede da ADMINISTRADORA ou na agência de relacionamento do Banco do Brasil S/A, mediante solicitação.”
 
6 – No caso de sociedades de economia mista, como o Banco do Brasil e a Petrobras, que tem ações negociadas em bolsa, segue-se a política de distribuição de lucros definida pela própria empresa e pelos demais acionistas. O conceito de “sociedade de economia mista” está previsto no inciso III do artigo 5º do DL 200/1967. Sociedade de economia mista é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta”.

7 – A CEF, que registrou lucro de R$ 4,1 bilhões até setembro, pagou volume recorde de R$ 7,7 bilhões à União em 2012.
 
8 – O BNDESPar é uma sociedade por ações, constituída como subsidiária integral do BNDES, que tem por objeto social realizar operações visando a capitalização de empreendimentos controlados por grupos privados, observados os planos e políticas do BNDES, e detém as participações societárias do Grupo BNDES.
 
9 – Somente nessas quatro empresas (JBS, Romi, Mangels e Paranapanema), estima-se que foram transferidos cerca de R$ 2 bilhões em participações societárias para integralizar o capital da CEF, mas o valor da operação pode ser maior.
 
10 – A Instr. CVM 358/2002 dispõe sobre a divulgação e uso de informações sobre ato ou fato relevante relativo às companhias abertas, disciplina a divulgação de informações na negociação de valores mobiliários e na aquisição de lote significativo de ações de emissão de companhia aberta, estabelece vedações e condições para a negociação de ações de companhia aberta na pendência de fato relevante não divulgado ao mercado, e dá outras providências, e seu artigo 12 determina que:
“Art. 12. Os acionistas controladores, diretos ou indiretos, e os acionistas que elegerem membros do Conselho de Administração ou do conselho fiscal, bem como qualquer pessoa natural ou jurídica, ou grupo de pessoas, agindo em conjunto ou representando um mesmo interesse, que atingir participação, direta ou indireta, que corresponda a 5% (cinco por cento) ou mais de espécie ou classe de ações representativas do capital de companhia aberta, devem enviar à companhia as seguintes informações:
I – nome e qualificação do adquirente, indicando o número de inscrição no Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas ou no Cadastro de Pessoas Físicas;
II – objetivo da participação e quantidade visada, contendo, se for o caso, declaração do adquirente de que suas compras não objetivam alterar a composição do controle ou a estrutura administrativa da sociedade;
III – número de ações, bônus de subscrição, bem como de direitos de subscrição de ações e de opções de compra de ações, por espécie e classe, já detidos, direta ou indiretamente, pelo adquirente ou pessoa a ele ligada;
IV – número de debêntures conversíveis em ações, já detidas, direta ou indiretamente, pelo adquirente ou pessoa a ele ligada, explicitando a quantidade de ações objeto da possível conversão, por espécie e classe; e
V – indicação de qualquer acordo ou contrato regulando o exercício do direito de voto ou a compra e venda de valores mobiliários de emissão da companhia.
§1o  Está igualmente obrigada à divulgação das mesmas informações a pessoa ou grupo de pessoas representando um mesmo interesse, titular de participação acionária igual ou superior ao percentual referido no caput deste artigo, a cada vez que a referida participação se eleve em 5% (cinco por cento) da espécie ou classe de ações representativas do capital social da companhia.
§2o  As obrigações previstas no caput e no § 1o se estendem também à aquisição de quaisquer direitos sobre as ações e demais valores mobiliários ali mencionados.
§3o  A comunicação a que se refere o caput será feita imediatamente após ser alcançada a participação ali referida.
§ 4º  As pessoas mencionadas no caput deste artigo também deverão informar a alienação ou a extinção de ações e demais valores mobiliários mencionados neste artigo, ou de direitos sobre eles, a cada vez que a participação do titular na espécie ou classe dos valores mobiliários em questão atingir o percentual de 5% (cinco por cento) do total desta espécie ou classe e a cada vez que tal participação se reduzir em 5% (cinco por cento) do total da espécie ou classe.
§ 5°  Nos casos em que a aquisição resulte ou que tenha sido efetuada com o objetivo de alterar a composição do controle ou a estrutura administrativa da sociedade, bem como nos casos em que a aquisição gere a obrigação de realização de oferta pública, nos termos da Instrução CVM nº 361, de 5 de março de 2002, o adquirente deverá, ainda, promover a publicação pela imprensa, nos termos do art. 3º, de aviso contendo as informações previstas nos incisos I a V do caput  deste artigo.
§ 6º  O Diretor de Relações com Investidores é o responsável pela transmissão das informações, assim que recebidas pela companhia, à CVM e, se for o caso, às bolsas de valores ou às entidades do mercado de balcão organizado em que as ações da companhia sejam admitidas à negociação, bem como por atualizar o formulário IAN no campo correspondente.”
 
11 – O valor das ações transferidas pelo BNDESPar à União chega a quase R$ 6 bilhões, valor suficiente para integralizar com sobra o aumento de capital da CEF. A Petrobras responde por mais da metade (R$ 3,15 bilhões), seguida por JBS (R$ 1,79 bilhão) e Vale (R$ 446,9 milhões). As ações transferidas correspondem a 8,7% das ações disponíveis para venda que a BNDESPar dispunha em setembro de 2012, conforme o último balanço divulgado. A assessoria de imprensa do BNDES afirmou que a operação total gerou lucro, mas não informou quanto.
 
12 – O Governo Federal recorreu a esse procedimento controverso depois de ter usado outro expediente polêmico, que resultou no abatimento dos gastos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) da meta fiscal, no valor de R$ 32 bilhões. Mesmo com o desconto dos gastos do PAC faltavam ainda cerca de R$ 20 bilhões para cumprir a meta de 2012, valor esse que teria sido alcançado com a operação de engenharia financeira do Tesouro Nacional. O valor exato a ser utilizado dos R$ 15,8 bilhões obtidos com essa operação somente será conhecido quando o Governo Federal encerrar a contabilidade de 2012.
 
13 – Nos termos do artigo 73-A da LDO (Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000),  “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para denunciar ao respectivo Tribunal de Contas e ao órgão competente do Ministério Público o descumprimento das prescrições estabelecidas nesta Lei Complementar”.
 
14 – Em 2012, segundo levantamento da Economatica, consultoria especializada em sistemas para análise de investimentos, a Petrobras foi a empresa que mais perdeu valor de mercado – cerca de R$ 36,7 bilhões. Antes líder, a Petrobras tornou-se a terceira maior empresa brasileira cotada em bolsa, atrás da Companhia de Bebidas das Américas (Ambev) e da Vale. Além das incertezas na área internacional que afetam diretamente os mercados de commodities, como o petróleo, a Petrobras também está sujeita à intervenção do Governo Federal, que usa essa empresa como instrumento de política econômica, na medida em que não permite o reajuste do preço dos combustíveis no mercado interno para compensar a elevação do preço do petróleo no exterior. Ao adotar esse procedimento discutível, o Governo Federal evita um impacto direto do aumento da gasolina na inflação, mas a Petrobras depende do reajuste do preço de combustíveis para atender à crescente necessidade de investimentos.
 
15 – Para o Governo Federal, no entanto, ainda não se trata de um prejuízo efetivo porque poderá ser compensado no futuro. Controlado pela União, o BNDES poderá lucrar com a eventual valorização das ações da Petrobras daqui para frente. Nessa hipótese, o BNDES devolveria ao Governo Federal ao menos parte do dinheiro, na forma de dividendos.