RESUMO:Com a finalidade de desenvolver economicamente o Estado do Amazonas, foi editado em 28/02/1967 o Decreto-lei nº 288 que criou uma zona de livre comércio em Manaus. Nascia a Zona Franca de Manaus (ZFM), que já completou 49 anos de existência em 2016. Seguiram-se as leis estaduais de concessão de isenções tributárias e atualmente vigora a Lei Estadual nº 2.826/2003, que trata especificamente da Política de Incentivos Fiscais do Amazonas (PIF/AM). Pode-se dizer que esse projeto de desenvolvimento econômico logrou êxito, entretanto as mudanças nas conjunturas econômicas internas e internacionais sinalizam a necessidade de repensar e adaptar o modelo de incentivos fiscais aplicado ao Estado do Amazonas às novas expectativas socioambientais.

Com base nesse cenário, este artigo tem o propósito de analisar a Política de Incentivos Fiscais do Amazonas à luz da demanda ambiental que consubstancia o maior apelo para a manutenção da ZFM na atualidade. A prorrogação da ZFM por mais 50 anos (até 2073) por meio da Emenda Constitucional nº 83/2014, não pode servir para a acomodação das lideranças políticas do Amazonas, mas para despertar a consciência de que é necessário um revigoramento do sistema visando a se ajustar aos anseios do país e do mundo, haja vista que a Região Amazônica está inserida no contexto internacional de preservação ambiental. A metodologia utilizada na presente pesquisa foi bibliográfica, com método indutivo e qualitativo, apoiada em notícias da mídia jornalística, doutrina, legislação e julgados recentes da Justiça Federal.

Palavras-chave: Zona Franca de Manaus; crédito-estímulo do ICMS; preservação e recuperação ambiental; atualização da política de incentivos fiscais.

ABSTRACT:In order to economically develop the State of Amazonas, was published in 28/02/1967 Decree Law No. 288 which established a free trade zone in Manaus. Was born the Manaus Free Trade Zone (MFTZ), which has completed 47 years of existence in 2014. State laws granting tax exemptions are followed and currently in force the State Law No. 2,826 / 2003, which deals specifically with the Tax Incentive Policy Amazon (TIP/AM). It can be said that this economic development project was successful, however the changes in domestic and international economic situations indicate that it is necessary that the model of tax incentives applied to the State of Amazonas be reconsidered and adapted to new social and environmental expectations. Based on this scenario, this article aims to analyze the Tax Incentive Policy Amazon in the light of environmental demands which constitutes the greatest appeal for the maintenance of MFTZ today. The extension of the MFTZ for another 50 years (until 2073) through Constitutional Amendment No. 83/2014, cannot serve for the accommodation of the political leadership of the Amazon, but to raise awareness that a system reinvigoration is necessary in order to adjust the wishes of the country and the world, given that the Amazon region is part of the international context of environmental preservation. The methodology used in this research was literature, with inductive and qualitative method, based on news of the news media, doctrine, legislation and judged recent Federal Court.

Keywords: Manaus Free Trade Zone; credit stimulus ICMS; environmental preservation and recovery; update of the tax incentive policy.

INTRODUÇÃO

É notório que a Região Norte do Brasil encontra-se distante dos principais centros econômicos, sociais e intelectuais do país. Desenvolver essa região e atrair investimentos sempre foi tarefa árdua, pois os interesses capitalistas não se conformam com baixos rendimentos e perda da lucratividade. Na década de 60, vivíamos uma época de governos militares ditatoriais, que, no ideal de expulsar as ideologias socialistas do nosso país, pregavam a necessidade de “integrar para não entregar”. Com o golpe de estado de 1964, os militares reiniciaram a unificação dessa região ao país. O ideal integracionista foi lançado pelo Presidente Castelo Branco em 1966, mas virou lei com o Decreto nº 1.106 de 1970 no governo Médici e foi batizado de Plano de Integração Nacional (PIN).

Em função disso criou-se a ZFM que tinha o objetivo precípuo de atrair o capital nacional e estrangeiro para Manaus, fomentando dessa forma o desenvolvimento local. O Decreto-Lei nº 288 de 1967, ao criar a ZFM, trouxe em seu artigo 1º o ambiente político que justificou a medida:

“A Zona Franca de Manaus é uma área de livre comércio de importação e exportação e de incentivos fiscais especiais, estabelecida com a finalidade de criar no interior da Amazônia um centro industrial, comercial e agropecuário dotado de condições econômicas que permitam seu desenvolvimento, em face dos fatores locais e da grande distância, a que se encontram, os centros consumidores de seus produtos”.

Verifica-se que o espírito nacionalista impulsionava as ações dos militares na Amazônia Brasileira. Ainda não havia uma concepção de conservação da Floresta Amazônica e mal sabiam que a ZFM seria um fator catalisador de preservação ambiental. Mas o tempo passou e os motivos que justificaram a criação do Pólo Industrial de Manaus (PIM) foram superados. Hodiernamente é fato que a ZFM mantém a floresta intacta ou quase assim. Justifica-se assim essa pesquisa, pois, como será abordado nas linhas seguintes, a legislação não acompanhou a mudança do cenário interno e externo em termos ambientais. A ZFM foi criada pelo ideal nacionalista e agora precisa ser garantida para que as gerações futuras tenham assegurado os mesmos direitos que tiveram os pioneiros.

Essa concepção ajusta-se perfeitamente com o efeito não antevisto, mas produzido pelo PIM, pois a Floresta Amazônica permaneceu de pé no Amazonas. O ponto de partida desse estudo não poderia deixar de ser o decreto criador da ZFM, pois é o alicerce que sustenta o modelo econômico aqui implantado. No tópico seguinte será feita uma análise desse repositório legal.

A ZFM COMO FATOR DE INTEGRAÇÃO NACIONAL

Voltando um pouco na história, descobre-se que a ZFM foi idealizada como um projeto de desenvolvimento socioeconômico da Região Amazônica, que tinha toda sua produtividade concentrada apenas na capital do Estado do Pará, a cidade de Belém. A Lei Federal nº 3.173/1957, que reformulava, ampliava e estabelecia incentivos fiscais para implantação de um pólo industrial, comercial e agropecuário em uma área física de 10 mil km², foi o marco inicial da ZFM com sede na cidade de Manaus. Apesar da aprovação em 1957, o projeto de autoria do deputado federal Francisco Pereira da Silva somente foi implantado pelo Decreto-Lei nº 288 de 28 de fevereiro de 1967. O artigo 2º desse decreto-lei demarcou qual o espaço geográfico da zona de livre comércio a ser instalada em Manaus.

Ainda em 1967, o Decreto-Lei nº 291 definiu a “Amazônia Ocidental” composta pelos Estados do Acre, Amazonas, Rondônia e Roraima, e estendeu alguns beneficios fiscais originariamente concedidos à ZFM. Estas medidas tinham como objetivo garantir a ocupação e soberania nacional nestes territórios parcialmente ocupados. Percebe-se com isso que a intenção era concentrar a atividade econômica na capital do Estado do Amazonas. No início dos anos 60, a população deste estado contava com aproximadamente 700.000 habitantes e atualmente ultrapassa 3,5 milhões de pessoas, verificando-se um forte atrativo demográfico, que praticamente multiplicou por cinco a concentração populacional desde o início da década citada. A grande maioria desses moradores encontra-se na cidade de Manaus, tornando-a uma cidade-estado com aproximadamente 2 milhões de habitantes.

Ao longo dos anos, a ZFM foi crescendo e passando por algumas fases que merecem destaque. Conforme o sítio eletrônico da SUFRAMA (Superintendência da Zona Franca de Manaus) em “Modelo ZFM” a primeira fase, de 1967 a 1975, caracterizou-se pela política industrial de estímulo à substituição de importações de bens finais e à formação de mercado interno, ainda muito dependente dos produtos estrangeiros.

A segunda, de 1975 a 1990, foi marcada pela adoção de medidas que fomentavam a indústria nacional de insumos, sobretudo do Estado deSão Paulo; a terceira, de 1991 e 1996, trouxe a Nova Política Industrial e de Comércio Exterior, marcada pela abertura da economia brasileira, redução do Imposto de Importação para o restante do país e ênfase na qualidade e produtividade, com a implantação do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade (PBPQ) e Programa de Competitividade Industrial, sepultando a zona franca comercial; e a quarta e última, de 1996 em diante, marca a adaptação da ZFM aos cenários de uma economia globalizada, com incremento do parque fabril e ajustes demandados pelos efeitos do Plano Real, como o movimento de privatizações e desregulamentação do setor produtivo.

Continuando a análise do decreto-lei de criação da ZFM, o capítulo II aborda os incentivos fiscais, notadamente a redução do imposto de importação em até 88% na saída dos produtos industrializados (artigo 7º, § 4º do DL nº 288/1967), exceto indústrias de armas de fogo e munições, fumo e derivados, bebidas alcoólicas, automóveis (permitida para motos e produtos de perfumaria, toucador e cosméticos, estes últimos se se destinarem ao consumo na própria ZFM ou que forem produzidos com matéria-prima regional).

As empresas instaladas na ZFM poderão também usufruir de outros incentivos tributários, segundo o sítio eletrônico da SUFRAMA em “Modelo ZFM”: isenção nas saídas de mercadorias do Imposto de Exportação (IE); isenção ou crédito do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) nas operações de entrada e saída comerciais; redução de 75% do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas (IRPJ) e em relação ao PROGRAMA DE INTEGRAÇÃO SOCIAL (PIS) e FINANCIAMENTO DA SEGURIDADE SOCIAL (COFINS), isenção nas operações internas na ZFM. A SUFRAMA disponibiliza às empresas, sob a forma de incentivo locacional, lotes fundiários para utilização industrial, ao preço simbólico aproximado de US$ 0,30 por metro quadrado.

Para que uma empresa possa usufruir desses incentivos federais, ela deve apresentar um projeto à SUFRAMA, que irá analisá-lo como modelo de desenvolvimento desejado e se há viabilidade econômica segundo estudo elaborado pela Fundação Getúlio Vargas (Estudo de Potencialidades Regionais). No capítulo V referente às “disposições gerais e transitórias”, especificamente o artigo 49 condiciona as isenções de impostos federais à concessão de incentivos fiscais pelo Estado do Amazonas e pelo Município de Manaus.

O pólo industrial abriga na atualidade cerca de 720 indústrias, especialmente concentradas nos setores de televisão, informática e motocicletas. Nos últimos anos, o PIM recebeu um novo impulso com os incentivos fiscais para a implantação da tecnologia de TV Digital no Brasil. Conforme dados coletados do sítio eletrônico da SUFRAMA em “Modelo ZFM”, a área livre de impostos em Manaus compreende três pólos econômicos: o comercial, o industrial e o agropecuário. O primeiro teve grande ascensão até o final da década de 80, quando o Brasil adotava o regime de economia fechada, porém foi afetado sensivelmente no começo dos anos 90 com a abertura comercial como citado acima.

O industrial é considerado a base de sustentação da ZFM. O PIM possui aproximadamente 600 indústrias de alta tecnologia gerando mais de meio milhão de empregos, diretos e indiretos, principalmente nos segmentos de eletroeletrônicos, duas rodas e químico. Entre os produtos fabricados destacam-se: aparelhos celulares e de áudio e vídeo, televisores, motocicletas, concentrados para refrigerantes, entre outros. O pólo agropecuário abriga projetos voltados às atividades de produção de alimentos, agroindústria, piscicultura, turismo, beneficiamento de madeira, entre outras, porém inexpressivo em termos nacionais e locais, haja vista que praticamente importam-se todos os gêneros alimentícios que abastecem a cidade de Manaus.

De acordo com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC), que exerce o controle finalístico da SUFRAMA, como contrapartida para concessão dos incentivos federais, exige-se que os projetos industriais contemplem as seguintes hipóteses: cumprimento de Processo Produtivo Básico (PPB); geração de emprego na região; concessão de benefícios sociais aos trabalhadores; incorporação de tecnologias de produtos e de processos de produção compatíveis com o estado da arte; níveis crescentes de produtividade e de competitividade; reinvestimento de lucros na região; investimento na formação e capacitação de recursos humanos para o desenvolvimento científico e tecnológico; e aprovação de projeto industrial com limites anuais de importação de insumos.

Continuando a leitura do DL nº 288/1967 é fácil chegar à conclusão que não havia a intenção do legislador em termos de políticas ambientais. O objetivo maior era criar em Manaus um polo de atração de investimentos para viabilizar o povoamento e desenvolvimento do Estado do Amazonas. O efeito de preservação ambiental, que se atingiu com o modelo da ZFM, acabou sendo colateral, mas não pode ser olvidado atualmente. Conquanto não se vislumbrasse isso no momento da criação da ZFM em 1967, é fato que o apelo ambiental é forte para a garantia da manutenção do modelo. Também não se pode fechar os olhos para as alterações posteriores ocorridas no decreto-lei que não contemplaram nenhuma disposição de caráter ambiental.

Segundo palavras do então superintendente da SUFRAMA, Thomás Antônio Nogueira, em entrevista ao jornal “A Crítica” na data de 28/02/2013:

“… não podemos sentar sobre os louros da vitória. Devemos, sim, manter toda a experiência conquistada ao longo destas quase cinco décadas, lutando para manter o pujante pólo industrial aqui montado, case em manufatura dos maiores players mundiais do setor, mas também precisamos, paralelo a isso, traçar novas alternativas, reforçando setores como a agricultura e lutando por melhorias no capital intelectual e nas pesquisas aplicadas.”

Com base nas palavras do então Superintendente da SUFRAMA, é fato também que o modelo da ZFM trouxe problemas que demandam a intervenção do Poder Público e da sociedade privada, conforme explica o sítio eletrônico “Grupo Escolar” em “Geografia”. A concentração das indústrias em Manaus provocou um despovoamento das áreas rurais, deslocando para esta cidade uma população que buscava emprego e melhores condições de vida. Como conseqüência, ocorreu uma crise na produção de alimentos pela redução considerável da produção agrícola, o que aumentou as importações de produtos básicos de alimentação. Em 1980, aproximadamente 44% da população urbana de Manaus provinha de áreas rurais do Amazonas.

Os que têm sorte conseguem emprego no comércio, nas fábricas e nas indústrias. Outros acabam vivendo na marginalidade, no vício e na violência. Essa população ocupa a periferia de Manaus, geralmente invadindo terras, formando bairros super populosos como Alvorada, Compensa, Aleixo, São José e outros. Em bairros como esses surgem as favelas que apresentam graves deficiências, como falta de saneamento básico e de assistência médica e educacional, sistema de transportes precário, isso sem contar que, com a ocupação dos terrenos, há os desmatamentos e a poluição de rios e igarapés urbanos produzindo péssimas condições de saúde. Em conseqüência, surgem epidemias de Malária e aumento de outras doenças transmissíveis.

Como salientado acima, o modelo da ZFM implica em favores fiscais estaduais. Ou seja, o esforço dos entes federativos é conjunta e vinculada, de forma que só existem incentivos federais se houver também renúncia do Estado e do Município. Já apreciada a questão à luz da normatização federal, o passo seguinte será analisar o contexto dos incentivos estaduais.

OS INCENTIVOS FISCAIS ESTADUAIS E A ZFM.

Atualmente vigora no Estado do Amazonas a Lei nº 2.826/2003 que trata da Política de Incentivos Fiscais e Extrafiscais (PIF/AM). Anteriormente foram editadas várias leis que também contemplavam a concessão de incentivos fiscais de impostos estaduais, notadamente o Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal (ICMS). A começar pela Lei Estadual nº 839 de 17/12/1968 até os dias de hoje, é fato que, se a preservação ambiental foi alcançada, não o foi por conta de diretrizes provenientes da legislação estadual. Ou seja, assim como o D.L. nº 288/1967, as leis estaduais apenas reflexamente propiciaram o desenvolvimento do Estado sem agressão ao meio ambiente.

Atendo-se essa pesquisa à lei atual, observa-se no § único do artigo 1º que “os incentivos fiscais e extrafiscais visam à integração, expansão, modernização e consolidação dos setores industrial, agroindustrial, comercial, de serviços, florestal, agropecuário e afins com vistas ao desenvolvimento do Estado”. Entretanto, a consolidação do setor florestal, que tem um viés eminentemente econômico, não foi reproduzida ao longo do texto normativo. O reflexo disso está nas empresas que se instalaram aqui. O foco da ZFM não está, nem de longe, nas atividades diretamente vinculadas ao meio ambiente, conforme a revista “Amazonas Investidor”, edição 2013, página 35, que traz um radiografia do cenário empresarial aqui instalado:

“As empresas incentivadas do PIM fecharam o ano de 2012 com faturamento de R$ 73.513.711.690. O número está 6,48% acima do faturamento de 2011, com destaque para bens de Informática, que cresceram 26,11% entre os dois períodos, representando, sozinhos, 11,6% de todo o faturamento do modelo, com média anual de 120. 056 postos de trabalho direto. Os principais pólos que compõem o PIM são: Pólo Eletroeletrônico, Pólo de Duas Rodas, Pólo Químico, Pólo Metalúrgico, Pólo de Produtos de Matérias Plásticas e o Pólo Mecânico”.

Como todo favor fiscal tem uma contrapartida para sua concessão, o artigo 4º, § 1º da PIF/AM estabelece as condições para que se considere um produto de fundamental interesse para o Estado. A empresa precisa atender pelo menos 4 (quatro) requisitos para aprovar seu projeto na Secretaria de Planejamento do Amazonas (SEPLAN/AM). Para terem seu pleito aprovado, mister que as empresas candidatas:

“I – concorram para o adensamento da cadeia produtiva, com o objetivo de integrar e consolidar o parque industrial, agroindustrial e de indústrias de base florestal do Estado; II – contribuam para o incremento do volume de produção industrial, agroindustrial e florestal do Estado; III – contribuam para o aumento da exportação para os mercados nacional e internacional; IV – promovam investimento em pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de processo e/ou produto; V – contribuam para substituir importações nacionais e/ou estrangeiras; VI – promovam a interiorização de desenvolvimento econômico e social do Estado; VII – concorram para a utilização racional e sustentável de matéria-prima florestal e de princípios ativos da biodiversidade amazônica, bem como dos respectivos insumos resultantes de sua exploração; VIII – contribuam para o aumento das produções agropecuária e afins, pesqueira e florestal do Estado; IX – gerem empregos diretos e/ou indiretos no Estado; X – promovam atividades ligadas à indústria do turismo; XI – estimule a atividade de reciclagem de material e ou resíduo sólido a ser utilizado como matéria-prima na atividade industrial”.

Visto isso, fica fácil compreender que, desde 2003, ano de publicação da lei, até hoje, a concepção do parque fabril de Manaus está voltada apenas para a exploração econômica da floresta, de forma racional evidentemente. O legislador ainda não se sensibilizou para a questão ambiental no contexto amplo da ordem internacional. Passo seguinte será a análise da questão ambiental conforme a nossa Carta Política de 1988.

A NOVA ORDEM POLÍTICA AMBIENTAL E A ZFM

De acordo com o § 4º do artigo 225 da Constituição Brasileira, “a Floresta Amazônica é patrimônio nacional e sua utilização é regulada por lei dentro de condições que assegurem a sua preservação”. Considerando que a nossa floresta é um ecossistema diferenciado, o legislador expressamente o protegeu para garantir sua existência às gerações presentes e futuras. Bem de uso comum do povo brasileiro, a sua conservação e restauração produz efeitos não somente no Brasil, mas também no mundo, haja vista que o meio ambiente não reconhece fronteiras políticas.

Com esse espírito o artigo 225 da CF/1988 estatui que o meio ambiente equilibrado é direito de todos, cabendo ao Poder Público e à coletividade defendê-lo e preservá-lo para o presente e a posteridade.“Direitos de todos”. Qual o alcance da expressão “de todos”, citada acima? Aplicando-se o Princípio da Máxima Efetividade dos dispositivos constitucionais, pode-se concluir que esse direito não se refere apenas aos brasileiros. Como o meio ambiente ultrapassa os limites territoriais, então é óbvio que a preservação e a recuperação da Floresta Amazônica é um direito que pode ser argüido pelos povos de outras nações.

Por mais soberano que seja o Governo Brasileiro, ainda assim está subordinado à ordem política internacional. O “lixo” e a “destruição” provocados no Brasil não podem provocar efeitos indesejados em outros países, notadamente os nossos vizinhos, tampouco alterar o ecossistema da Terra. Mesmo que outros países continuem sendo maus exemplos na ordem internacional, como China e EUA, o Brasil não pode usar os mesmos argumentos para destruir sua fauna e flora, pois as gerações futuras irão cobrar o pagamento do seu legado por um meio ambiente ecologicamente equilibrado.

Como sabido, o meio ambiente equilibrado é um direito difuso erigido à classe de Direito Fundamental pela nossa constituição por se tratar de verdadeiro alicerce de construção da sociedade brasileira com reflexos no mundo. O outro lado da problemática é o fato de que todo direito também traz consigo obrigações. Sensível a essa questão, o constituinte originário prescreveu no caput do artigo 225 o que segue: “Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações”. A leitura desse dispositivo nos remete à conclusão de que tanto a sociedade civil quanto os Poderes organizados têm o dever de preservar o meio ambiente.

A iniciativa não é somente do Poder Público, ou apenas do setor privado. Ambos têm a mesma obrigação, podendo agir isoladamente ou em conjunto, mas, jamais se excluírem mutuamente ou transferirem responsabilidades. Não é adequada a idéia de que o início das ações deva partir dos órgãos governamentais. Pensar desse jeito significaria que a sociedade civil poderia descansar, aguardando que o Governo rompesse a inércia da política ambiental. Essa concepção é obsoleta, devendo ser repelida veementemente. Todos estão vinculados à obrigação ambiental, pois todos sofremos as conseqüências nefastas da degradação do meio em que vivemos.

Prosseguindo na análise do texto constitucional, o § 1º do artigo 225 incumbe ao Poder Público assegurar a efetividade do meio ambiente ecologicamente equilibrado. A interpretação literal desse dispositivo poderia conduzir à exclusão do dever da sociedade civil em preservar e restaurar o meio ambiente. Felizmente não é essa a finalidade do texto. A solução encontra-se na aplicação finalística da norma. Teleologicamente as normas de Direito Fundamental tem ampla efetividade e não poderia deixar de ser nesse caso. Então onde se lê Poder Público mister estender-se para o conceito de “todos”, pois tem algo mais e alcança governantes e governados, haja vista o caráter difuso do direito ambiental. Esse algo mais que a interpretação teleológica quer identificar é, para uns, a vontade da lei (voluntas legis).

Atualmente predomina o entendimento, a que nos filiamos, pelo qual o elemento teleológico não busca a vontade do legislador (mens legislatoris), mas sim a vontade da lei, a voluntas legis ou ratio legis. Enxerga-se, aí, uma vontade da lei independente da vontade de seu criador. A lei, uma vez promulgada, projeta vida autônoma, liberta-se do seu criador, e passa a valer por si só adequando-se às constantes mutações dos valores sociais. Ad argumentadum tantum vale salientar que o legislador constitucional não inseriu no texto nenhum vocábulo restritivo como “só” ou “somente”, e assim, se a Carta Magna não reservou a incumbência somente ao Poder Público, não cabe ao legislador infraconstitucional restringi-la. Como base de argumentação cita-se o AgRg no Agravo em REsp Nº 351.729 – MA (2013⁄0167016-2), cujo relator foi o Exmo. Sr. Ministro Ari Pargendler, em que consta:

“Como se verifica do próprio art. 13 do CPC, em nenhum momento o legislador condicionou a aplicação da norma lá prevista apenas às instâncias inferiores, não havendo qualquer vedação quanto à sua aplicabilidade nas instâncias superiores, pelo que resta evidente a incidência aqui do brocardo segundo o qual “não cabe ao intérprete restringir o que a lei não restringe”, o qual, inclusive, é bastante utilizado pelos Ministros dessa Egrégia Corte em seus votos”.

Superada essa questão, pode-se inferir tranqüilamente que as normas programáticas do § 1º do artigo 225 são direcionadas tanto ao Poder Público como à iniciativa privada. A sociedade como detentora do direito ao meio ambiente equilibrado não pode fechar os olhos, nem cruzar os braços, e assistir passivamente à degradação da biota. Porque simplesmente as externalidades nocivas não escolherão quem afetar. É falacioso o argumento que alguns pregam de transferir essas responsabilidades apenas à Administração Pública.

A essência do texto constitucional é a conjunção de esforços dos setores públicos e privados. Melhor se as ações fossem coordenadas pelos Governos Federal, Estadual e Municipal, que dispõem de ampla capacidade de organização. Oportuno lembrar que o artigo 23 da CF/1988 estabelece a competência comum dos entes federativos para “proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas”. Abaixo serão reproduzidos os incisos do artigo 225 da CF/1988 que têm relação direta com o setor civil da sociedade e podem, portanto, ser alvo de iniciativas públicas ou privadas, baseado no entendimento de que o dever de defender e preservar o meio ambiente é de todos:

“I – preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo ecológico das espécies e ecossistemas;

II, III e IV – omissis

V – controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio ambiente;

VI – promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a conscientização pública para a preservação do meio ambiente”.

VII – proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os animais a crueldade”.

Após a citação acima, cabe agora verificar qual o nível de interação do setor privado, no caso as empresas que se instalam na ZFM, em relação às ações propostas pelo texto constitucional. De início, toda empresa que pretendesse os incentivos na ZFM deveria ter a consciência não apenas de preservação, mas também de recuperação ambiental, como preceitua o inciso I acima. Também é necessário o controle ambiental dos produtos fabricados na ZFM para se evitar que materiais tóxicos sejam postos no comércio, haja vista que grande parte dos insumos hoje destinados às indústrias do PIM provém da China, que compra toneladas de todo tipo de resíduo e usa mão-de-obra barata e disponível, trabalhando em condições muitas vezes degradantes, para extrair a matéria-prima que as empresas tanto precisam.

A China é atualmente o maior processador do lixo ocidental, e ganha uma fortuna com esse serviço. Portanto merece atenção das autoridades e das empresas para a aplicação do inciso V acima indicado. Segue o seguinte trecho de José Renato Salatiel em “Atualidades” que justifica essa preocupação:

“Poucas pessoas sabem, mas o Brasil compra lixo, de forma lícita, para abastecer a indústria nacional. De acordo com reportagem publicada recentemente pelo jornal O Estado de São Paulo, o Brasil gastou, em um ano e meio, US$ 257,9 milhões (R$ 485,8 milhões) na importação de 223 mil toneladas de lixo “limpo” (papelão, plástico, alumínio etc.)”.

Em relação ao inciso VI, que trata de educação ambiental, pertinente que as empresas tenham um papel mais incisivo na disseminação dos comportamentos ecologicamente corretos. Um bom exemplo seria associar às propagandas dos produtos o fator de preservação ambiental. O consumidor está atento à questão ambiental e certamente verá com outros olhos a empresa que se filiar a essa ideia. Entre outras sugestões também é verdade que as embalagens dos produtos trazem muitas informações inúteis ao consumidor e poderiam ser substituídas por mensagens de conscientização da população para a questão de degradação do planeta, como, por exemplo, incentivar o descarte de produtos obsoletos em locais previamente indicados pelas indústrias.

Quanto à proteção da fauna e da flora (inciso VI do artigo 225 da CF/1988), as empresas teriam que transferir recursos próprios diretamente para ações dessa natureza. Financiamento de pesquisas, criação de reservas mantidas pelo setor privado, entre outras medidas, dispendem capital e, por óbvio, é necessária uma contrapartida do Governo para celebrar parcerias dessa natureza. Aumentar a renúncia fiscal não seria razoável, assim como a diminuição de benefícios sociais.

Qual a solução para esse problema sem diminuir a competitividade do setor fabril? A questão precisa ser estudada para que seja apresentada uma equação viável ao sistema do binômio “produção versus preservação/recuperação ambiental”. Retornar-se-á a essa questão no tópico seguinte desse trabalho, onde serão analisadas algumas propostas para o setor produtivo.

Por tudo que foi exposto, reforça-se a ideia de que o PIM não pode apenas promover indiretamente a preservação da Floresta Amazônica. Impende que as empresas tenham um papel mais decisivo na conservação e restauração da floresta. Permanecer alegando que o modelo da ZFM mantém o ecossistema praticamente intocável no Estado do Amazonas, simplesmente porque as indústrias se concentram em Manaus, é pouco diante de todo o potencial que existe com a sincronização de esforços entre a sociedade civil e o Poder Público. Se a iniciativa não partiu ainda das empresas, então é dever do Estado fomentar a integração de suas ações ambientais com o setor produtivo. Um começo é a revisão da legislação que concede incentivos fiscais no Estado do Amazonas para que se adapte às necessidades ambientais.

Pode-se começar pela inclusão de dispositivos que motivem as empresas a colaborarem diretamente com a preservação e restauração ambiental. Será essa tônica do capítulo seguinte, a criação de estímulos ambientais às indústrias sem comprometer a competitividade da sua produção.

INCENTIVOS FISCAIS AMBIENTAIS NA POLÍTICA TRIBUTÁRIA DO AMAZONAS.

Como já foi ressaltado nos tópicos anteriores, o Estado do Amazonas tem relegado a uma posição secundária a questão ambiental na sua política tributária. A constatação disso está no § 2º do artigo 4º da PIF/AM, o qual dispõe a obrigatoriedade das empresas em apenas contribuir para a substituição de importações nacionais e/ou estrangeiras, e a geração de empregos diretos e indiretos no Estado. Uma análise superficial dessas condições é suficiente para concluir-se que, após a instalação das empresas no PIM, não há nenhum encargo ambiental extraordinário que justifique a fruição dos incentivos aqui concedidos. Primeiro, porque a contratação de mão-de-obra é uma necessidade em qualquer lugar em que se instalem, e a substituição de matérias-primas importadas por insumos locais acaba sendo verdadeiro fator de redução de custos.

O que se pretende com este trabalho é apontar a necessidade de consciência ambiental nas empresas aqui instaladas e naquelas que pretenderem aqui se estabelecer. Para isso será importante a criação de encargos ambientais que sejam compatíveis com os investimentos aqui realizados. Encargos dessa natureza precisam ser considerados obrigatórios, assim como aqueles citados no parágrafo anterior.

A proposta não visa a retirar a competitividade das empresas, o que desestimularia a atividade industrial. Por outro giro, não é aceitável que o PIM permaneça contribuindo apenas reflexamente para a preservação e restauração do meio ambiente. Acrescentar mais obrigações no momento de instalação da empresa representaria um custo adicional inviável, entretanto, após o período de recuperação do capital investido, é razoável que as empresas integrem o programa ambiental do Estado. Há aqueles que entendem que já existe essa obrigação no § 1º do artigo 5º da PIF/AM, o qual preceitua o que segue:

“É condição para a SEPLAN apreciar o projeto técnico-econômico, que a empresa interessada tenha protocolado pedido de licença prévia ao órgão responsável pela política estadual da prevenção e controle da poluição, melhoria e recuperação do meio ambiente e da proteção aos recursos naturais, tendo em vista a observância dos aspectos relativos à conservação ambiental, ficando, em caso de aprovação do projeto pelo CODAM, a emissão do Decreto Concessivo vinculado à emissão da respectiva autorização”.

Mas a realidade demonstra que essas ações são muito pontuais, restringindo-se ao ambiente interno da empresa. Em 23/10/2012 foi apresentada em conjunto pela SUFRAMA e o IPAAM (Instituto de Proteção Ambiental do Amazonas) a nova Lei do Licenciamento Ambiental do Estado do Amazonas, Lei Estadual nº 3.785, de 24/07/12. Por esta lei, as empresas do PIM com certificação ambiental ISO 14.000 passaram a ter suas licenças ambientais renovadas automaticamente, e as entidades que tenham atividades voltadas para reciclagem de resíduos ficaram isentas do pagamento da taxa de licenciamento ambiental estadual.

O foco principal da modificação legislativa foi a questão da competência, simplificação e informatização dos procedimentos no licenciamento ambiental das indústrias do PIM. O setor industrial é responsável por 67% do total de licenças emitidas pelo Ipaam de janeiro a setembro, repetindo a performance de anos anteriores, sempre nesta faixa de 60 a 70% de demandas.

Uma das principais novidades do licenciamento ambiental das empresas é a adoção da Licença Ambiental Única (LAU), prevista nos artigos 4º e 15 desta lei. A LAU consiste em juntar os três tipos de licença – Prévia (LP), Instalação (LI) e Operacional (LO) – em uma única licença. Essa modalidade só é válida para as atividades de pequeno impacto ambiental, classificadas no normativo, com vistas a proporcionar desburocratização e redução de gastos ao empreendedor e redução de custos ao gestor público, bem como maior produtividade e celeridade na análise e emissão das licenças ambientais.

Uma série de atividades estão dispensadas de licenciamento ambiental, o que pode beneficiar as indústrias diretamente ou indiretamente por meio de seus prestadores de serviços. Obras ou reformas de empreendimentos já licenciados com a finalidade de melhoria da aparência, aumento da capacidade de armazenamento de matérias primas e produtos, por exemplo, não precisam mais de licença ambiental, embora devam consultar o órgão ambiental para receberem o documento de inexigibilidade de licenciamento.Tratadas as inovações em matéria de licenciamento ambiental, percebe-se que o novel dispositivo tem caráter puramente instrumental, sobrepujando a questão de fundo, ou seja, não contemplou políticas ambientais de promoção da integração das empresas com a política de preservação e recuperação do meio ambiente de forma ampla.

Após todas as digressões acima, é chegado o momento de se avaliar a situação ambiental do Estado do Amazonas e de sua capital, Manaus. Serão apresentados dados fáticos recentes que justificam a preocupação e necessidade de ação do Governo e da sociedade.

A QUESTÃO AMBIENTAL DO AMAZONAS E DA CIDADE DE MANAUS

O Governo Federal anunciou redução de 18% das taxas de desmatamento na Amazônia Legal entre agosto de 2013 e julho deste ano. A Amazônia Legal é uma área que engloba nove Estados brasileiros pertencentes à Bacia Amazônica. Esse fato foi anunciado pela Ministra do Meio Ambiente, Izabela Teixeira, que comemorou o fato de o índice ser o segundo menor desde 1988, quando se iniciaram os levantamentos com dados do Projeto de Monitoramento do Desmatamento na Amazônia Legal (PRODES). Entretanto não há motivos para festejar conforme as palavras de Paulo Adário, estrategista sênior de florestas do Greenpeace, nesta mesma matéria veiculada pela BBC, Conforme notícia de Mariana Della Barba e Rafael Barifouse da BBC Brasil em São Paulo na data de 26/11/2014:

“É uma boa notícia, especialmente diante dos dados de 2013, quando houve um aumento de 29% em relação a 2012. Mas não comemoramos desmatamento. É preciso ter em mente que foram desmatados 4.848 km² (mais de três vezes o tamanho da cidade de São Paulo), são milhões de árvores”.

Os municípios amazonenses que apresentam maior degradação florestal são Lábrea, Boca do Acre e Apuí, nesta ordem, em função da atividade pecuária. A cidade de Manaus aparece na oitava posição de desmatamento, devido ao crescimento desordenado da população, conforme dados do PRODES em “Desflorestamento nos Municípios da Amazônia Legal para o ano de 2013”.

Em relação à cidade de Manaus já se falou dos efeitos negativos que ocorreram em virtude do movimento migratório provocado pela ZFM. Além do que foi exposto, verifica-se que o impacto ambiente também se faz presente. A cidade tem regiões secas que concentram ilhas de calor, em que a temperatura hoje é bastante superior a de áreas vizinhas, conforme revelaestudo realizado pelos pesquisadores Francis Wagner Silva Correia e Rodrigo Augusto Ferreira de Souza, ambos doutores em Meteorologia pelo Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) e professores do curso de Meteorologia da Universidade do Estado do Amazonas (UEA).

As variações chegam a 3ºC. O fato de a cidade ter crescido significativamente nas últimas décadas, sem planejamento urbano adequado, em um processo fortemente marcado pelo desmatamento urbano, está diretamente relacionado a estas mudanças. Todas as críticas que aqui são feitas não podem deixar de se acompanhar de sugestões construtivas, sob pena de se esvaziar a discussão. Não basta apontar o erro, é preciso haver uma abordagem integral do sistema visando a sua melhoria. Com esse pensamento serão apresentadas algumas possibilidades para a demanda ambiental do PIM exemplificativamente.

PROPOSTAS AMBIENTAIS PARA INSTALAÇÃO DE EMPRESAS NO PIM

Antes de iniciar este tópico, dois fatores não podem ser relegados a um plano de importância secundária. Primeiro que as indústrias instaladas no PIM não podem perder em competitividade, caso contrário, estarão condenadas à falência. Segundo, que a questão ambiental não pode mais ficar adstrita aos muros das fábricas, pois, como já foi tratado neste trabalho, o meio ambiente é amplo e ultrapassa fronteiras geográficas e políticas. É sabido que a fase pré-operacional de qualquer empreendimento implica elevados custos de instalação, cujo retorno dependerá muito do tipo empresarial e do produto no mercado.

Então haverá empresas que em curto espaço de tempo recuperarão o capital investido e começarão a gerar lucros; outras demandarão médio ou longo prazo para resposta. Quem pode aferir isso com precisão são os técnicos e economistas que elaboram os projetos de viabilidade econômica e técnica, pré-requisito para a concessão de incentivos. O que se pretende é vincular as empresas com a política ambiental do Estado do Amazonas após o período pré-operacional e de recuperação do capital aqui investido. As empresas precisam assumir um maior compromisso com a preservação e recuperação ambiental tanto no âmbito da ZFM, quanto em termos estaduais.

Após as breves palavras acima, conclui-se que as empresas instaladas no PIM devem também compartilhar a responsabilidade pelos efeitos negativos provocados pela industrialização na cidade e no Estado. Não é razoável a externalização dos prejuízos e internalização dos lucros, pensamento que se revela egoísta e dessintonizado com a nova ordem ambiental.

Neste momento é oportuna a conceituação da tributação com efeitos extrafiscais, haja vista que será o cerne da apresentação pretendida. A extrafiscalidade é o efeito esperado pela tributação na indução de comportamentos sociais. Diferentemente da fiscalidade que busca primeiramente a arrecadação de recursos para a Administração Pública, a extrafiscalidade é técnica administrativa que visa a estimular condutas politicamente corretas, ou desestimular ações consideradas nocivas pelos gestores públicos, mas sempre com nítida finalidade pública.

Como medida de desestímulo cita-se o inciso I do § 4º do artigo 153 da CF/1988 que dispõe sobre a progressividade do Imposto Territorial Rural (ITR) para desestimular a manutenção de propriedades improdutivas. Por outro giro, a Lei Federal nº 9.393/1996, instituidora do ITR, traz em seu bojo medidas de estímulo ao comportamento de preservação ambiental quando exclui da área tributável do imóvel (base de cálculo do imposto) as áreas de: a) preservação permanente e de reserva legal, b) de interesse ecológico para a proteção dos ecossistemas, assim declaradas mediante ato do órgão competente, federal ou estadual, c) sob regime de servidão ambiental, e d) cobertas por florestas nativas, primárias ou secundárias em estágio médio ou avançado de regeneração.

Os exemplos acima demonstram que a política tributária tem o condão de induzir comportamentos ou desestimulá-los em proveito da sociedade. Essa concepção torna plena a possibilidade de a extrafiscalidade induzir comportamentos ambientalmente corretos ou desestimular a agressão ao meio ambiente. Não se trata de novidade no mundo jurídico, pois outros autores já abordaram a problemática. Cita-se Pozzetti (2012, p. 281), por quem:

“a tributação é um instrumento privilegiado de incitação à preservação ambiental, prevenção, recuperação, combate à poluição, meio eficaz para a arrecadação de recursos destinados ao custeio, incentivam comportamentos preservadores do meio ambiente e combate aos poluidores”.

Existem empresas de todos os tamanhos instaladas no PIM, de sorte que cada qual poderia assumir responsabilidades conforme a sua capacidade financeira. Essa referência nos remete ao Princípio da Igualdade Material, que pode ser perfeitamente ajustado ao Direito Ambiental. O que se pretende atingir é a saída do campo filosófico e alcançar o nível da concretização das pretensões.

Por exemplo, a Honda, empresa de grande porte instalada no PIM integrante do Grupo Honda Motor Company com matriz no Japão, aponta no seu endereço eletrônico na rede mundial de computadores em “Política Ambiental” entre outros itens o fato de reconhecerem os impactos ambientais causados pelas atividades de Galvanoplastia, Fundição, Usinagem e Pinturas, e assim adotam controles operacionais para cada aspecto ambiental significativo de suas atividades, produtos e serviços, monitorando-os e gerenciando-os adequadamente.

O reconhecimento do impacto ambiental pela Honda é importante, mas é preciso ir além com ações contundentes em matéria ambiental. Pode-se até falar em regionalização da proteção ambiental com incremento do crédito estímulo do ICMS. Isso não seria novidade, haja vista que esse mecanismo já existe na própria PIF/AM. Basta a leitura da Seção VI da Lei de Incentivos Estaduais para se perceber que o conceito de adicionais de crédito estímulo já se encontra bastante desenvolvido e está ligado visceralmente à produção de mão-de-obra no Estado.

Como é da política de incentivos fiscais a concessão desse benefício, tendo como contrapartida a geração de postos de trabalho, então é possível a adaptação desse conceito de regionalização em atividades ambientais. Principalmente para as empresas que não conseguem transferir tecnologia para o PIM, mas que investiriam em outras atividades que lhes propiciassem um maior nível de crédito estímulo.

E quais atividades seriam essas? Onde se concentrariam? Como já indicado nesse artigo, o PIM não trouxe apenas benefícios; também convivemos com efeitos indesejados provocados pela concentração de fábricas em Manaus. Um deles é a escassez de atividades econômicas no interior do Estado, o que provoca o despovoamento de várias cidades. Pensando nisso, as empresas que pretendam maiores níveis de crédito estímulo deveriam ser incentivadas a desenvolver projetos rurais adaptados à Região Amazônica e que visem ao abastecimento do mercado regional, mormente a capital Manaus, sem degradar o ecossistema. É uma forma de promover a circulação de riquezas dentro do Estado para equilibrar a balança comercial do Amazonas.

Outra iniciativa louvável é o estímulo às atividades de ensino e pesquisa no campo da preservação e recuperação do meio ambiente. Muito recentemente foi divulgado pela mídia nacional que a preservação da Floresta Amazônica tem ligação direta com a estiagem prolongada nos Estados da Região Sudeste do Brasil, segundo a revista Veja em “Ciência”, acervo digital de 31/10/2014:

“Uma nova pesquisa do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe) relaciona a seca que atinge o Sudeste, especialmente São Paulo, com o desmatamento da Amazônia. Realizada pelo biogeoquímico Antônio Nobre, a revisão de literatura sobre o assunto mostra que a redução da quantidade de árvores no local afeta os “rios aéreos” de vapor, responsáveis pelo transporte da água que cai com as chuvas nas regiões brasileiras mais distantes. De acordo com o relatório, intitulado O Futuro Climático da Amazônia, esta é “a razão de a porção meridional da América do Sul, a leste dos Andes, não ser desértica, como nas áreas de mesma latitude a oeste e em outros continentes”.

A criação de postos de trabalho nas instituições de ensino e pesquisa também pode ser alvo da política de regionalização de créditos do ICMS. Atividades de reflorestamento e florestamento de áreas degradadas e sem cobertura natural, descontaminação de mananciais hídricos, ocupação de áreas de fronteiras agropecuárias que devastam o meio ambiente, como forma de impedir do avanço da agroindústria, arborização das cidades etc. São tantas as medidas de caráter ambiental que não se pode mais conviver com a antiga proposta de atração de investimentos baseado apenas em exploração econômica sustentável da floresta. Não dá para fechar os olhos diante de tão grande potencial que está na ZFM.

CONCLUSÃO

Após a exposição acima, é possível afirmar que a atual legislação que concede incentivos fiscais na ZFM está desatualizada em relação aos objetivos do Direito Ambiental Constitucional. Especificamente a lei que trata da Política Estadual de Incentivos Fiscais (Lei nº 2.826/2003), mesmo tratando da questão ambiental, faz isso de forma incipiente, pouco incisiva e com o foco principal na exploração sustentável dos recursos da Floresta Amazônica. Como analisado ao longo desse trabalho, os empresários precisam ter algo mais para se interessarem pela preservação e recuperação do meio ambiente.

Sugeriu-se então que critérios semelhantes que ora são aplicados para a concessão de créditos-estímulo do ICMS possam ser também contemplados nas atividades que tragam proveitos ambientais diretos. Pesquisa, ensino, reflorestamento, técnicas produtivas menos degradantes, atividades rurais adaptadas às realidades amazônicas, bloqueio das atuais fronteiras agrícolas, turismo ecológico, fontes limpas de energia, reaproveitamento dos descartes etc. podem ser algumas iniciativas alcançadas pela concessão de créditos de ICMS, desde que em contrapartida haja criação direta de empregos no Estado do Amazonas.

A ordem jurídico-tributária de incentivos fiscais do Estado do Amazonas precisa sintonizar-se com os clamores ambientais do Direito.

Não é concebível que a prorrogação do modelo da ZFM até o ano de 2073 não se faça acompanhar de uma legislação consentânea com a demanda ambiental. Essa exigência não visa apenas ao bem-estar dos povos que habitam essa região. Pelo contrário, seus efeitos alcançarão todas as regiões do Brasil e terá reflexos no mundo. Destarte, este trabalho, longe de esgotar o assunto, pretende despetar atenção para a necessidade de reforma das leis tributárias que regem o PIM, e promover sua adequação com o momento político-ambiental. Governo, empresas, cidadãos, todos devem participar do esforço para a preservação e recuperação da Floresta Amazônica, porque todos sofremos os efeitos de sua degradação.

REFERÊNCIAS

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