O que é âncora fiscal, afinal?

Antônio Augusto de Queiroz

Conceitualmente, âncora fiscal seria uma referência fiscal, uma garantia de estabilidade, sobre a qual se baseiam as demais expectativas. Na prática, porém, a expressão tem sido empregada para especificar mecanismos de controle do gasto, sob o fundamento de que os recursos do Estado são escassos ou limitados e que as despesas precisam ser sustentáveis. Isso garantiria ao governo parâmetros para nortear as decisões sobre gasto público endividamento e tributação.

Em outras palavras, a âncora fiscal teria por finalidade estabelecer parâmetros ou limites à expansão do gasto, evitando aumento excessivo da despesa no curso prazo para não comprometer as futuras gerações, que seriam obrigadas a pagar, sem qualquer usufruto, dívida deixada por benefícios concedidos à atual geração.

Assim, sob o fundamento de evitar a expansão do gasto, a própria Constituição de 1988 fixou uma “âncora” nos termos do artigo 37 do Ato das Disposições Transitórias: até a promulgação da lei complementar referida no artigo 169, fixando limite para a despesa com pessoal, a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios não poderiam despender com pessoal mais do que 65% do valor das respectivas receitas correntes

As Leis Complementares nº 82, de 1995, e 96, de 1999, regulamentaram essa limitação. Mas, desde o ano 2000, com a Lei de Responsabilidade Fiscal do governo FHC, se adota no Brasil algum tipo de âncora mais abrangente, como o teto de gasto do governo Temer, fixado na EC 95/2016, que condiciona o atendimento de demandas da sociedade, independentemente da qualidade, finalidade ou destinação da despesa, ou como a trava da expansão da dívida no governo Bolsonaro (EC 109/2021), que determina o acionamento de um gatilho automático suspendendo a criação ou expansão de política pública que aumente o gasto permanente sempre que a relação entre despesa primária obrigatória e despesa primária geral chegar a 95%.

Embora existam pelo menos três parâmetros — controle do gasto, contenção da expansão da dívida ou a melhoria na capacidade de arrecadação —, os governos neoliberais sempre fazem a opção pela proibição de gastar, muitas vezes colocando em risco a própria sobrevivência de pessoas vulneráveis ou dependentes da prestação do Estado, como ocorreu no governo Bolsonaro com as comunidades indígenas Yanomami em Roraima.

Imagine se o Congresso não tivesse tomado a providência, inicialmente contra a vontade do governo anterior, de aprovar emendas à Constituição para flexibilizar o teto de gasto durante a pandemia, o que teria acontecidos com os mais pobres, que sobreviveram graças ao auxílio emergencial, com os estados e municípios, que perderam receitas com lockdown, com os trabalhadores, que tiveram suas jornadas reduzidas ou o trabalho suspenso, e com os empregadores, sem a ajudar governamental?

É claro que o equilíbrio das contas públicas deve ser um objetivo estrutural da administração pública, mas há situações em que gastar além da receita se impõe por questões humanitárias, como foi o caso da pandemia e dos yanomamis. Políticas anticíclicas, para debelar crises, engessando a ação do Estado, também podem ser impedidas por esse tipo de regra. Na verdade, os que defendem o corte de gasto a qualquer custo, mesmo que implique sofrimento aos mais necessitados, estão a serviço dos interesses de credores e do mercado financeiro, na medida em que não admitem que o corte também alcance o pagamento dos serviços das dívidas interna e externa.

O argumento em favor de ajuste fiscal com foco no corte de gastos é sempre o da defesa de um ambiente econômico previsível e estável, como condição para gerar confiança e atrair investimentos privados. Mas nos dois primeiros governos de Lula não houve âncora fiscal focada no corte de gastos e mesmo assim o país teve superávit primário, acumulou reservas e atingiu o grau de investimento.

Aliás, é bom lembrar que “âncora” é um instrumento usado na navegação para, exatamente, impedir o navio de se movimentar. Uma “âncora” que paralise o Brasil não somente é contrária ao interesse da sociedade, como do próprio governo.

Essas reflexões sobre a âncora fiscal vêm a propósito de inquietações do mercado quanto à política macroeconômica do governo Lula, baseada no temor de que possam ocorrer ações perdulárias do ponto de vista fiscal, esquecendo o histórico das gestões anteriores do atual presidente, bem como o fato de que o governo possui em sua equipe econômica pelo menos dois integrantes com perfil liberal e fiscalista: o vice-presidente da República e ministro do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços, Geraldo Alckmin, e da ministra do Planejamento e Orçamento, Simone Tebet, além de Fernando Haddad, um ministro da Fazenda cauteloso, e de Roberto Campos Neto, um presidente do Banco Central assumidamente neoliberal.

Fruto de um grande acordo, a PEC da Transição, aprovada na forma da EC 126/2022 estabeleceu no seu artigo 6º que o presidente da República deverá encaminhar ao Congresso, até 31 de agosto de 2023, projeto de lei complementar com o objetivo de instituir regime fiscal sustentável para garantir a estabilidade macroeconômica do país e criar as condições adequadas ao crescimento socioeconômico, inclusive quanto à regra estabelecida no inciso III do caput do artigo 167 da Constituição. E após a sanção dessa Lei Complementar, ficam revogados os artigos 106, 107, 109, 110, 111, 111-A, 112 e 114 do Ato das Disposições Constitucionais, que fixaram a “ancora fiscal” dos governos Temer e Bolsonaro.

A preocupação do mercado, nessa perspectiva, é infundada porque, mesmo o governo tendo decidido rever o teto de gasto, não será um liberou geral para a gastança, e nada indica que a Lei Complementar a ser aprovada terá esse efeito.

A tendência é que o governo assuma uma postura de equilíbrio, propondo uma âncora fiscal vinculada à melhoria da capacidade de arrecadação e à contenção da evolução da dívida pública, inclusive com zeragem de deficit público, porém sem amarrar o Estado em relação às despesas com os mais necessitados e com a necessidade de investimentos que produzam retorno econômico e social para o país. Ou seja, prevê limite para a despesa fixa e flexibilidade para investimento e social. Nada de gatilho automático de suspensão de gasto social e de investimento necessários, exceto o destinado ao pagamento dos juros e do principal da dívida. Esse tipo de âncora não interessa ao povo nem ao país.

Antônio Augusto de Queiroz

jornalista, analista e consultor político, mestre em Políticas Públicas e Governo pela FGV. Ex-diretor de Documentação do Diap (Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar), é autor do livro "Por dentro do governo: como funciona a máquina pública" e sócio-diretor das empresas "Consillium Soluções Institucionais e Governamentais" e "Diálogo Institucional Assessoria e Análise de Políticas Públicas".

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