A complexidade do sistema tributário brasileiro começa na Constituição Federal. Por isso, a mudança na sua estrutura requer a tramitação e a aprovação de proposta de emenda à Constituição (PEC).

Nos últimos anos, temos sido governados por PEC, numa proliferação desse instrumento legislativo que chega a nos dar a impressão de que se a alteração “legislativa” foi por meio de alteração constitucional, então, estaria tudo permitido. A PEC pode muito, mas não pode tudo.

Sem querer me aprofundar em teoria constitucional, é importante, ao menos, distinguirmos o poder constituinte originário do poder constituinte derivado. O primeiro (originário), como o próprio nome indica, é o poder de originariamente, no início, constituir a estrutura do Estado. Poucas amarras, portanto, existem na sua elaboração (talvez, no mínimo, o respeito a direitos naturais, que devem ser respeitados independentemente da lei formal). Já o segundo (derivado), por não ser inicial, precisa respeitar os limites estabelecidos no texto original da Constituição.

Sendo assim, o Congresso Nacional não tem o poder de alterar qualquer coisa no texto constitucional: é possível, então, que a proposta de emenda à Constituição (PEC) seja considerada inconstitucional.

Há vários limites de alteração dispersos pela Constituição Federal de 1988. Contudo, há um dispositivo que reúne os principais: trata-se do artigo 60, § 4º, que estabelece as chamadas cláusulas pétreas, que não podem ser alteradas sequer por PEC. Essas cláusulas pétreas são assim referidas de maneira genérica: a forma federativa de Estado; o voto direto, secreto, universal e periódico; a separação dos Poderes; os direitos e garantias individuais.

Duas dessas cláusulas podem ser diretamente afetadas pela reforma tributária. Uma delas é a forma federativa de Estado, o que implica manter a competência tributária de Estados e municípios. A outra, dos direitos e garantias individuais, no sentido que deverão ser mantidas a legalidade, a anterioridade, a irretroatividade, o respeito à capacidade contributiva, a isonomia e a vedação ao confisco.

Isso quer dizer que tanto a autorização para a cobrança de tributos, de um lado, quanto a defesa dos direitos dos contribuintes, de outro, devem manter a observância desses princípios constitucionais da ordem tributária.
Como mencionado, o Congresso Nacional atual (e futuro), sendo titular “apenas” do poder constituinte derivado, não pode alterar toda e qualquer norma constitucional. A limitação serve para qualquer PEC, inclusive a referente à reforma tributária.