O ano de 2022 começou com bastante ansiedade na área tributária, com julgamentos muito relevantes para os contribuintes em tramitação no Supremo Tribunal Federal (STF) e a expectativa de aprovação de uma reforma tributária que pode revolucionar o sistema atualmente em vigor.

Nesse ambiente, precisamos comemorar a apresentação do Projeto de Lei Complementar (PLP) nº 17, em 10 de março, de autoria do deputado Felipe Rigoni e mais 31 deputados, de diversos partidos, que estabelece normas gerais relativas a direitos, garantias e deveres do contribuinte, e dispõe sobre critérios para a responsabilidade tributária.

O Projeto de Lei Complementar nº 17 é uma excelente oportunidade de melhorar a relação entre contribuintes e Fisco
Trata-se de uma iniciativa legislativa inovadora, alinhada com as melhores práticas tributárias adotadas no mundo (por exemplo, o Taxpayer Bill of Rights norte-americano, citado na própria justificação do PLP).

Merecem destaque alguns dispositivos que refletem o entendimento predominante na jurisprudência administrativa e judicial. É o caso do artigo 11, que veda a obrigatoriedade de pagamento imediato de qualquer autuação dos órgãos fazendários (inciso VII), a apreensão de bens como meio coercitivo para pagamento de tributos e a imposição de penalidade pecuniária que ultrapasse o montante do tributo devido (inciso XVI).

Outros dispositivos são evoluções relevantes no processo administrativo, por exemplo a faculdade de apresentação de defesa prévia à autuação (artigo 16), ainda que o prazo proposto para sua apresentação (5 dias) seja demasiadamente curto (um prazo de 15 dias, que corresponde à metade do prazo normalmente estabelecido para impugnação do lançamento, seria mais razoável). Também seria interessante permitir ao contribuinte, no mesmo prazo, recolher o tributo com os benefícios da denúncia espontânea.

O PLP também trata da responsabilidade tributária, como os artigos 17 e 18, que delimitam o alcance da responsabilidade a que se referem os artigos 124 e 135 do Código Tributário Nacional (CTN).

A interpretação atual das autoridades fiscais muitas vezes impõe responsabilidade solidária a terceiros que têm pouca ou nenhuma relação com o fato gerador. O uso indiscriminado do instituto da responsabilidade solidária, sem a devida demonstração dos fundamentos que o justificam, deve ser combatido para que não seja um instrumento de coação contra o planejamento tributário lícito.

A título ilustrativo, o artigo 124, I, do CTN, com suposto apoio no Parecer Normativo da Coordenação Geral de Tributação (Cosit) nº 4/2018, tem sido adotado como fundamento para estender a exigência a pessoas que não são beneficiárias diretas daquele fato gerador, quando a jurisprudência há muito já definiu o caráter restrito do dispositivo, no sentido de que a expressão “interesse comum” de sua redação significa interesse direto na situação que constitua o fato gerador (e.g., os coproprietários de um imóvel).

Sugerimos que se aproveite a oportunidade para corrigir algumas outras distorções existentes na relação entre Fisco e contribuintes. Uma delas diz respeito ao processo de consulta ao Fisco. É importante estabelecer que o processo de consulta sempre suspenderá a exigência do crédito tributário, a partir da apresentação da consulta até o trigésimo dia subsequente à ciência, de modo que o consulente que recolha o valor do tributo nesse período fique sujeito apenas a juros de mora. Há legislações de determinados Estados e municípios que não contêm essa precisão, o que limita muito o uso do instituto.

Também é essencial restringir as hipóteses de ineficácia da consulta. A existência, por exemplo, de disciplina do fato em ato normativo ou disposição de lei não pode ser hipótese de ineficácia da consulta. Ora, se há dúvida é justamente porque o contribuinte não sabe qual dispositivo aplicar, e não pode ser punido em virtude dessa dúvida, em especial considerando a complexidade de nossa legislação tributária.

Ademais, deve ser permitido aos contribuintes formularem consultas em tese às autoridades fiscais, para que possam confirmar seu entendimento antes de realizarem o fato gerador. Trata-se de um procedimento bastante comum em alguns países (como os tax rulings), o que contribui significativamente para a redução do contencioso tributário.

Do mesmo modo, é preciso estabelecer limites em relação às penalidades aplicáveis. Embora o PLP já estabeleça que a multa não poderá ultrapassar o montante do tributo devido, devem ser estabelecidos limites mais razoáveis para o mero não recolhimento do tributo. Atualmente, os Fiscos municipais, estaduais e federal geralmente adotam percentuais para multas entre 75% e 100%, que foram estabelecidos em épocas com índices de inflação elevadíssimos, totalmente incompatíveis com a realidade atual.

Também é necessário vedar a incidência cumulativa de penalidades para a mesma conduta. No âmbito federal, por exemplo, o Fisco costuma exigir a multa de ofício de 75% pelo não recolhimento do tributo cumulada com a multa isolada de 50% pelo não recolhimento das estimativas mensais, quando aplicável. Há determinadas legislações municipais, por seu turno, que exigem a multa pelo não recolhimento do tributo cumulada com a multa pela não emissão do respectivo documento fiscal (quando é evidente a subsunção da infração acessória à infração principal).

De toda sorte, ainda que alguns pontos possam ser aprimorados, o PLP é uma excelente oportunidade de melhorar consideravelmente a relação entre contribuintes e o Fisco, em benefício de toda a sociedade.