A modernização do processo administrativo tributário paulista

Fernando Capez

A nossa sociedade não pode admitir retrocessos. Enfrentamos diversos problemas institucionais e, dentre eles, temos um Poder Judiciário absolutamente assoberbado de trabalho.

Os dados divulgados pelo Conselho Nacional de Justiça apontam que o Poder Judiciário finalizou o ano de 2015 com quase 74 milhões de processos em tramitação, sendo 25.090.594 execuções fiscais estaduais e 3.813.672 execuções fiscais federais.

Sob tal perspectiva é que o novo Código de Processo Civil foi editado, com significativos avanços para a modernização do “sistema” processual, especialmente com o objetivo de conferir estabilidade, segurança jurídica e tratamento isonômico às partes, prestigiando a razoável duração do processo e resgatando a confiança e a credibilidade institucional, dentre outras importantes inovações.

A Emenda 13, de minha autoria, apresentada ao Projeto de Lei 253/17, buscou incorporar os mesmos valores do novo CPC ao processo administrativo tributário paulista. Sabe-se que parte significativa das execuções fiscais — principais responsáveis pela sobrecarga do Poder Judiciário — tem origem no processo administrativo tributário.

Não é difícil perceber que, se houver um processo administrativo tributário com maior qualidade, decorrerão incremento na arrecadação, maior possibilidade de recebimento do crédito tributário, um desfecho rápido e justo dos processos, maior credibilidade institucional, melhoria na relação entre Fisco e contribuintes e, ainda, repercutirá na redução de execuções fiscais deles decorrentes.

Foi com esse espírito que acompanhei e pautei-me em estudos realizados pelo Movimento de Defesa da Advocacia (MDA) e o Núcleo do Mestrado Profissional da Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (DireitoGV), sob coordenação dos professores Eduardo Perez Salusse, Tathiane dos Santos Piscitelli e Juliana Furtado Costa Araujo, para elaborar a proposta consubstanciada na Emenda 13 ao Projeto de Lei 253/17.

Em breve resumo, as medidas apresentadas objetivam:

a) acolher valores de proporcionalidade, razoabilidade, legalidade, eficiência e cooperação inseridos em nosso sistema jurídico e reforçados com a edição do novo Código de Processo Civil;

b) prestigiar a boa-fé, inibindo a utilização de argumentos contraditórios, comportamentos processuais inadequados, tentativas de ludibriar os julgadores ou embaraçar o regular andamento do processo, privilegiando a busca efetiva pela verdade e atendimento dos demais valores jurídicos;

c) acolher o princípio constitucional do direito à razoável duração do processo, impondo que a decisão administrativa seja proferida no prazo máximo de 360 dias;

d) reconhecer o direito às férias dos advogados e das partes, adequando-se à suspensão de prazos trazida pelo novo CPC (de 20 de dezembro a 20 de janeiro);

e) instituir o princípio da não surpresa, dando amplitude ao contraditório ao impedir decisões sem oitiva da parte contrária;

f) preservar pleno equilíbrio nas relações processuais entre as partes, eliminando desigualdades de direitos e faculdades processuais;

g) impor o dever de, preferencialmente, observar a ordem cronológica para proferir decisões ou acórdãos, trazendo igualdade entre as partes na solução das suas respectivas demandas, especialmente na expectativa de seu desfecho definitivo;

h) imprimir celeridade e a busca pela solução de mérito, superando nulidades;

i) suprimir falha na concessão de direito ao contraditório quando existir possibilidade de modificação do julgamento em sede de retificação de julgado;

j) dar maior amplitude à produção de provas, admitindo a apresentação posterior de provas para provar fatos supervenientes, contrapor a outros, apresentar documentos que se tornaram conhecidos, acessíveis ou disponíveis posteriormente, sendo a conduta avaliada pelo julgador de acordo com a boa-fé. Com isso, minimiza o risco de constituição de créditos tributários deficientes;

k) obrigar a apreciação motivada das provas, prestigiando o direito da parte de ver as suas provas apreciadas, sem exceção;

l) exigir que as decisões sejam fundamentadas, com indicação dos motivos de forma clara, coerente e enfrentando todos os argumentos das partes;

m) obrigar a análise sobre a redução ou relevação de penalidades na presença dos requisitos de ausência de dolo, fraude ou simulação, e inexistência de falta de pagamento do imposto. A moderação sancionatória — expressão cunhada pelo professor Eduardo Salusse no livro Moderação Sancionatória no Processo Administrativo Tributário (Ed. Quartier Latin, 2016) — pode resultar na manutenção total ou relevação integral da penalidade, devendo ser fundamentada nos critérios objetivos trazidos na lei, atendendo aos critérios de razoabilidade, proporcionalidade, isonomia e eficiência. Evita-se uma das maiores injustiças comprovadas empiricamente no processo administrativo tributário, especialmente quando do exercício da moderação sancionatória;

n) dispensar pedido prévio de sustentação oral, sendo facultado ao representante legal que estiver presente na sessão de julgamento. A sustentação oral é cooperativa e essencial à busca pela verdade;

o) ampliar as situações de impedimento do julgador, que não poderá julgar casos nos quais tenha julgado em instâncias inferiores; quando for herdeiro, donatário ou empregador da parte; em que figure parte instituição de ensino na qual lecione; que tenha a representação de escritório de advocacia no qual trabalhe parentes até terceiro grau; e quando promover ação contra a parte ou seu advogado. Dá mais transparência, prestigiando a moralidade na administração pública;

p) corrigir uma distorção entre os efeitos atribuíveis às hipóteses de suspensão de exigibilidade previstas no artigo 151 do CTN, deixando de penalizar contribuinte que não está em mora devido à proteção judicial (liminar ou tutela);

q) impedir a análise do conhecimento do recurso pela presidência do órgão julgador, que restará limitada a fazer juízo de admissibilidade, evitando invasão da competência do órgão colegiado e minimizando a recorrente judicialização da questão;

r) acabar com a dúvida acerca do que seja “jurisprudência firmada”, evitando mutações interpretativas constantes e desmoralização do órgão;

s) alinhar a lei às novas e necessárias hipóteses de observância de decisões judiciais vinculativas relacionadas no novo CPC, minimizando o risco de constituição de créditos tributários contrários à jurisprudência firmada e gerando ônus sucumbenciais à Fazenda Pública;

t) estimular a edição de súmulas do TIT. A última foi aprovada em 2005. A edição de novas súmulas imprime celeridade, estabilidade, previsibilidade e segurança jurídica;

u) regulamentar as sessões temáticas (similar à dos recursos repetitivos), evitando questionamentos acerca da suspensão injustificada de processos, colocando em risco a credibilidade e a transparência do órgão, bem com o seu uso para fins políticos; e

v) regulamentar critério de desempate de julgamentos na Câmara Superior do Tribunal de Impostos e Taxas.

Não é aceitável a manutenção de tamanho distanciamento entre os valores trazidos no moderno novo CPC e outros timidamente encampados na Lei 13.457/09, que atualmente regulamenta o processo administrativo tributário em São Paulo.

Há tempos que não se fala mais em leis processuais autônomas, mas em sistemas processuais, com normas que se complementam e se fortalecem. Há irremediável aproximação entre a Justiça tributária judicial e a administrativa.

A harmonização entre leis que coabitam um mesmo ordenamento jurídico constitucional não pode acolher valores antagônicos. Elas devem conviver harmonicamente. É por tal razão, em suma, que a modernização do processo administrativo tributário paulista é medida que se impõe, dando a devida guarida às necessidades demandadas pela sociedade moderna e em plena evolução.

Fernando Capez

Procurador de Justiça licenciado, deputado estadual paulista, mestre em Direito pela USP e doutor pela PUC-SP e professor da Escola Superior do Ministério Público, da Universidade Presbiteriana Mackenzie e de cursos preparatórios para carreiras jurídicas. Foi presidente da Assembleia Legislativa do Estado de São Paulo e presidente do Colégio de Presidentes das Assembleias Legislativas do Brasil.

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