A boa reforma do ICMS dos combustíveis

Hugo Funaro

A tributação de combustíveis sempre mereceu especial atenção. Por se tratar de mercadorias comercializadas em larga escala para atender a demanda energética do país, seus impactos econômicos e arrecadatórios são extraordinários.

Até o advento da Constituição de 1988, cabia unicamente à União tributar combustíveis, por meio de imposto que incidia uma única vez; após, os Estados e o Distrito Federal também foram autorizados a tributar os combustíveis, por meio do ICMS.

Se, de um lado, a atribuição de competência aos entes subnacionais lhes permitiu obter notável incremento de receitas; de outro lado, gerou complexidade para os contribuintes – sujeitos a 27 legislações diferentes, balizadas por um complexo convênio de substituição tributária (Convênio ICMS 110/2007) – e disparidade nos preços de venda dos combustíveis, em função das diferentes cargas tributárias estaduais. Tais efeitos foram potencializados durante a crise econômica que assolou o mundo entre 2020 e 2022 e elevou significativamente os preços do petróleo e seus derivados, sobre os quais era calculado e acrescido o valor do ICMS. Disso resultou aumento exponencial do custo de aquisição dos combustíveis em geral, que refletiu nos preços de produtos e serviços que os utilizam em alguma medida e alimentou a espiral inflacionária.
Nesse cenário, o governo federal propôs e o Congresso Nacional aceitou a inclusão dos principais combustíveis no sistema de tributação monofásica do ICMS (LC nº 192/2022), em que o imposto incide uma única vez e com alíquotas uniformes em todo o território nacional, tal como o antigo imposto único da União. Cuida-se de modelo tributário que aguardava regulação há mais de 20 anos (EC 33/2001) e, finalmente, veio a ser implementado, confirmando que, nas crises, surgem boas oportunidades.

De fato, o objetivo imediato visado com a instituição do sistema monofásico foi submeter os combustíveis a alíquotas específicas por unidade de medida (ad rem), de modo a assegurar a previsibilidade e a neutralidade do ICMS na formação de preços, evitando, assim, que eventuais aumentos momentâneos nos preços dos combustíveis, durante o período de crise econômica, fossem amplificados pelo imposto estadual.

Para além disso, entretanto, a monofasia apresenta expressivas vantagens em relação ao modelo plurifásico de incidência, valendo destacar: (a) a eficiência fiscalizatória, decorrente da concentração da arrecadação em fase única do ciclo de circulação do combustível; (b) a simplificação de obrigações e a redução de custos de conformidade, em razão da consolidação da legislação e da definitividade do fato gerador do ICMS, que não comporta qualquer ajuste de valor, diferentemente do regime de substituição tributária (Tema 201 RG/STF); (c) a prevenção de desequilíbrios concorrenciais, por força da uniformização de alíquotas e da limitação do número de contribuintes. Tais características já seriam suficientes para justificar a inclusão dos combustíveis no modelo monofásico, mas a realidade é que isso só veio a ocorrer em virtude da conjuntura econômica da época.

Nada obstante, as unidades federadas opuseram alguma resistência à edição de convênio necessário à implementação do sistema monofásico. Coube, então, ao Supremo Tribunal Federal (STF), no exercício da eminente função de Tribunal da Federação, promover consenso entre a União e as entidades subnacionais (ADI 7191 e ADPF 984), em torno dos aspectos jurídicos fundamentais para a instituição do regime. Participaram ativamente dos debates entidades representativas dos contribuintes, como o Instituto Brasileiro do Petróleo (IBP) e o Sindicato Brasileiro das Distribuidoras de Combustíveis (Sinbracom), em demonstração do apoio de boa parte da sociedade ao novo modelo.

Na sequência, sobrevieram convênios disciplinando as alíquotas nacionais e demais regras necessárias à operacionalização do sistema monofásico de ICMS delineado em lei complementar, em relação a óleo diesel, biodiesel e gás liquefeito de petróleo (CV ICMS nº 199/2022), bem como à gasolina e etanol anidro combustível (CV ICMS nº 15/2023). Sucessivas alterações foram feitas com o objetivo de aprimorar o cumprimento das obrigações tributárias e bem distribuir os valores arrecadados entre as unidades competentes, como resultado de esforços conjuntos entre as secretarias de Fazenda e as entidades representativas dos diversos segmentos de atividade interessados.

É certo que ainda há questões a definir, para viabilizar a adequada aplicação do sistema monofásico, como as restrições ao creditamento do ICMS por parte dos sujeitos passivos (ADI 7397), porém, caberá ao Poder Judiciário pacificar as controvérsias.

Esse quadro demonstra que é possível reformar o sistema tributário para melhor, quando exista vontade política para promover as mudanças necessárias e seja franqueada a participação dos entes interessados e da sociedade civil, na busca de soluções – inclusive mediante a utilização de instrumentos jurídicos já existentes – para os reais problemas que geram ineficiências tributárias e inibem o desenvolvimento econômico.

Hugo Funaro

advogado, mestre em Direito Econômico e Financeiro pela Faculdade de Direito da USP e sócio do escritório Dias de Souza Advogados Associados

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